Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2025 r. sygn. akt II SO/Łd 11/25 oddalające wniosek J.F. o wymierzenie Przewodniczącemu Samorządu Studentów [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Przewodniczącemu Samorządu Studentów [...] grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; 2) zasądzić od Przewodniczącego Samorządu Studentów [...] na rzecz J.F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zwrócić J.F. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

W dniu 24 września 2025 r. J.F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Przewodniczącemu Samorządu Studentów [...] (dalej w skrócie: "organ") grzywny za nieprzekazanie skargi J.F. (dalej w skrócie: "skarżący") na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 30 lipca 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w dniu 25 sierpnia 2025 r. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie jego nierozpoznania. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarga nie została przekazana do Sądu.

Na podstawie zarządzenia sędziego z dnia 2 października 2025 r. doręczono organowi odpis wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, celem odniesienia się do jego treści. Odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżącego nie udzielono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 grudnia 2025 r. sygn. akt II SO/Łd 11/25 oddalił wniosek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") termin ten ulega skróceniu do 15 dni w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w dniu 25 sierpnia 2025 r. wniósł drogą elektroniczną skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wspomniany termin w tej sprawie ekspirował z dniem 9 września 2025 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy o sygnaturze II SAB/Łd 156/25, organ w dniu 11 września 2025 r. wysłał listem poleconym na adres Sądu odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi, a następnie w dniu 17 września 2025 r. pocztą tradycyjną przesłany został wydruk skargi wniesionej drogą elektroniczną. WSA w Łodzi podkreślił, że jakkolwiek organ przekazał odpowiedź na skargę i akta sprawy dwa dni po terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zaś skargę osiem dni po tym terminie, to jednak brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd miał bowiem w tym względzie na uwadze niewielki rozmiar uchybienia terminu oraz fakt, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, a więc nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek sąd administracyjny nie jest zobligowany do jej wymierzenia. Mając zatem na uwadze specyfikę działania skarżącego oraz wypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. z nieznacznym opóźnieniem, Sąd pierwszej instancji orzekł o oddaleniu wniosku.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia J.F. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając postanowienie w całości, skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez niewymierzenie organowi grzywny, mimo że zostały spełnione wszelkie przesłanki prawne zarówno o znaczeniu formalnym, jak i materialnym, do jej wymierzenia;

2) art. 200 p.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania zwrotu kosztów postępowania sądowego, mimo że zostały spełnione wszelkie przesłanki prawne zarówno o znaczeniu formalnym, jak i materialnym, do wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Powyższe przepisy statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ten obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wymierzenie organowi grzywny było niezasadne.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Celem grzywny jest zatem nie tylko doprowadzenie do tego, aby organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, ale grzywna ma także być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto grzywna ma również pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi administracyjnemu na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest zatem fakt nieprzekazania skargi sądowi – bez względu na powody, natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. np. postanowienia NSA z dnia: 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10; 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 232/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Jak wynika z akt sprawy, organ przekazał odpowiedź na skargę i akta sprawy dwa dni po terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zaś skargę osiem dni po tym terminie. Okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, aby opóźnienie w przekazaniu skargi spowodowane było nadzwyczajnymi okolicznościami. Co więcej, na podstawie zarządzenia sędziego z dnia 2 października 2025 r. doręczono organowi odpis wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, celem ustosunkowania się do jego treści, jednak odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ nie udzielił. Podkreślenia przy tym wymaga, że rolą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby nie dochodziło do uchybiania nałożonym na niego ustawowym obowiązkom. Wymierzenie grzywny pełni dodatkowo również funkcję prewencyjną, gdyż ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Ponadto zauważyć należy, iż oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz art. 55 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 100 zł (pkt 1 sentencji postanowienia). Wysokość orzeczonej grzywny została ustalona w wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy.

O kosztach postępowania w zakresie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia), natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji postanowienia).