II SA/Ol 20/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-17	
Data wpływu	2026-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 725; art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego	
Sentencja
Dnia 17 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 roku sprawy ze skargi K. P. na akt Prezydenta Miasta E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Gminy Miejskiej E. na rzecz strony skarżącej K. P. kwotę 200 złotych (dwieście), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 czerwca 2025 r. K.P. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Ełku (dalej: "prezydent") o przydział lokalu mieszkalnego z mieszkalnego zasobu Miasta Ełk.

Pismem z 7 listopada 2025 r. prezydent poinformował skarżącą, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała negatywnie jej wniosek. Wyjaśnił, że ograniczona ilość mieszkań nie pozwala na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób ubiegających się o przydział lokali. Pouczono ponadto o możliwości złożenia odwołania od opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej.

W odwołaniu z 24 listopada 2025 r. skarżąca zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 uchwały nr XXII.210.2020 Rady Miasta Ełku z dnia 21 października 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ełku przez uznanie, że nie posiada miejsca stałego pobytu i centrum życiowego na terenie Ełku oraz § 2 ust. 1 tej uchwały przez uznanie, że nie ma trudnych warunków mieszkaniowych. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby nie przebywała w Ełku z zamiarem stałego pobytu lub nie posiadała w tym mieście centrum życiowego. Zauważyła, że zamieszkiwanie w przeszłości w innej miejscowości nie ma znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji. Od kilku lat na stałe mieszka w Ełku i tutaj faktycznie koncentruje całe życie rodzinne i społeczne, w tym wychowuje małoletniego syna, który uczęszcza do szkoły w tym mieście i którego codzienne funkcjonowanie jest także nierozerwalnie związane z tym miastem.

Zarzuciła również, że błędnie komisja oceniła, że posiadanie udziału 1/7 w nieruchomości jest równoznaczne z faktyczną możliwością zamieszkiwania w tej nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że budynek, w którym odziedziczyła ww. udział, jest w skrajnie złym stanie technicznym i nie nadaje się do zamieszkania. Ma powybijane okna, zapadnięte i uszkodzone podłogi, w stropie pomiędzy kondygnacjami są ubytki. Ponadto, w dachu są nieszczelności i dziury, podobnie jak w elewacji. Ściany budynku są popękane, co świadczy o naruszeniu konstrukcji, znajdują się na nich ponadto znaczne ogniska wilgoci, pleśni i grzyba. W domu nie ma zupełnie instalacji, w tym toalety, urządzeń sanitarnych, czy podstawowego wyposażenia, kuchni i niezniszczonych mebli. Stwierdziła, że budynek ten wymaga nie tylko generalnego remontu wnętrza, przywracającego podstawowe standardy bytowe (dostęp do wody, ogrzewania i energii elektrycznej), lecz również poważnych prac konstrukcyjnych, w szczególności dotyczących dachu i ścian nośnych, których obecny stan może wskazywać na ryzyko zawalenia się obiektu. Oświadczyła, że nie dysponuje środkami finansowymi, które pozwoliłyby na przeprowadzenie tak rozległych i kosztownych prac remontowych.

Skarżąca zaznaczyła też, że stan prawny tej nieruchomości nie jest uregulowany, a przeprowadzenie postępowania działowego jest znacznie utrudnione, gdyż większość spadkobierców nie żyje bądź przebywa za granicą, co uniemożliwia ustalenie ich stanowisk co do działu spadku, a także nawiązanie jakiegokolwiek kontaktu.

Skarżąca oświadczyła, że obecnie przebywa z dzieckiem w [...]. Placówka ta zapewnia jedynie tymczasowe schronienie do sierpnia 2026 r. Więc zmuszona będzie do jej opuszczenia. Z uwagi na bardzo niskie dochody, pochodzące głównie ze świadczeń publicznych, nie ma realnej możliwości wynajęcia mieszkania na rynku komercyjnym ani zapewnienia sobie i synowi samodzielnego lokum o odpowiednim standardzie.

Prezydent pismem z 10 grudnia 2025 r. poinformował skarżącą, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa podtrzymała negatywne stanowisko oraz zakończała tryb przyznawania i zamiany mieszkań na 2026 r.

W złożonej na ww. pismo skardze skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w sposób uwzględniający złożony wniosek, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca powtórzyła w całości zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu z 24 listopada 2025 r. Podniosła ponadto, że materiał dowodowy, w tym załączone do odwołania zdjęcia, nie został wszechstronnie oceniony, a odmowa nie została należycie uzasadniona, gdyż nie podano żadnych konkretnych argumentów, które zdaniem organu przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że w sprawie nie była wydana decyzja administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że pismo organu wykonawczego gminy odmawiające zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu, ma charakter cywilnoprawny.

NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (zob. np. postanowienie NSA z 22.03.2022 r. III OZ 156/22).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości, że pogląd prawny zawarty w powyższej uchwale należy odnieść także do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie lokalu komunalnego z zasobów mieszkaniowych innej gminy niż ta, której wprost dotyczy przywołana wyżej uchwała (por. np. postanowienie NSA z 7.09.2016 r. I OSK 1710/16, wyrok NSA z 23.11.2016 r. I OSK 1873/15, wyroki WSA w Łodzi z 18.08.2020 r. III SA/Łd 1002/19 i WSA w Gdańsku z 28.11.2019 r. III SA/Gd 427/19).

Z uwagi na powyższe, skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi na akt prezydenta z 10 grudnia 2025 r., jako akt z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej.

Przy ocenie działania organu wykonawczego gminy w odniesieniu do aktu podejmowanego na etapie poprzedzającym etap zawierania umowy najmu lokalu mieszkalnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale podjętej przez organ stanowiący tej gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Rada Miasta Ełku 21 października 2020 r. podjęła uchwałę nr XXII.210.2020 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ełku (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2020 r. poz. 4759, ze zm., dalej: "uchwała").

Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały w brzmieniu uwzględniającym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr PN.4131.445.2020 z 23 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2020 r. poz. 4760) [którym stwierdzono nieważność § 4 ust. 1 we fragmentach "zamieszkującym z zamiarem stałego pobytu na terenie Miasta Ełku", "posiadającym centrum życiowe w rozumieniu niniejszej uchwały na terenie Miasta Ełku" i zdania drugiego] lokale mieszkalne wynajmuje się osobom o niskich dochodach, nie mającym zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych lub mającym trudne warunki mieszkaniowe.

Stosownie do ust. 2 § 4 za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu nie nadającym się na stały pobyt ludzi lub w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi, a wnioskodawca i współmałżonek lub osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu zamieszkują w danym lokalu w charakterze osób bliskich dla właściciela lub najemcy lokalu (rodzice, dzieci, wnuki, rodzeństwo, dziadkowie, osoby przysposobione wyrokiem sądu).

W ust. 3 § 4 uchwały zawarto przykładowy katalog osób, które są uprawnione do przyznania lokalu mieszkalnego, wyliczając m.in. osoby, które zamieszkują dotychczas w lokalu, gdzie powierzchnia pokoi nie przekracza 5 m2 na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania.

Jak wynika z § 12 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 4 uchwały, przyjmowaniem wniosków o najem i zamianę lokali oraz obsługą pracy Społecznej Komisji Mieszkaniowej zajmuje się wynajmujący, to jest Miasto Ełk.

Natomiast w § 13 ust. 1 uchwały przewidziano, że w celu zapewnienia kontroli społecznej nad trybem rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem i zamianę lokali Prezydent Miasta Ełku powołuje, w drodze zarządzenia, na okres kadencji Rady Miasta Ełku, Społeczną Komisję Mieszkaniową - zwaną dalej Komisją, której zakres obowiązków i regulamin działania określa Zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku.

W § 13 ust. 13 uchwały postanowiono, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa przy rozpatrywaniu przedłożonych wniosków kieruje się: 1) zasadami gospodarowania zasobem Miasta ustalonymi w uchwałach Rady Miasta w tym niniejszej uchwały, 2) względami społecznymi wynikającymi z oceny stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej oraz stanu zasobów mieszkaniowych Miasta.

Jak zaś wynika z § 14 ust. 1 podstawą oddania w najem lokalu na czas nieoznaczony, najmu socjalnego oraz zamiany mieszkania jest umieszczenie osoby ubiegającej się na liście przydziałów lokali na dany rok.

Projekty list podaje się do publicznej wiadomości w terminie do 31 grudnia każdego roku przez ich wywieszenie na okres 30 dni w siedzibie Urzędu Miasta Ełku (ust. 2), a projekty list i listy ostateczne zatwierdza Prezydent Miasta Ełku (ust. 4).

Uchwałą nr IX.88.2019 Rady Miasta Ełku z dnia 28 sierpnia 2019 r. powołana została Społeczna Komisja Mieszkaniowa i zatwierdzono regulamin jej działania, stanowiący załącznik nr 2 do tej uchwały.

Zgodnie natomiast z § 3 regulaminu zadaniami Społecznej Komisji Mieszkaniowej są: dokonywanie wizji lokalnych oraz przeprowadzanie indywidualnych rozmów w celu określenia warunków mieszkaniowych i bytowych osób ubiegających się o wynajęcie lokalu; opiniowanie wniosków osób ubiegających się o przydział lub zamianę lokalu; sporządzanie projektów list osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokali oraz zamiany mieszkań oraz rozpatrywanie uwag i zastrzeżeń do projektów list.

Na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu w celu właściwej realizacji zadań określonych w § 3 Komisja powołuje ze swego składu odpowiednią ilość zespołów wizytujących. Zespół wizytujący ze swoich czynności sporządza protokół, zgodny z załącznikiem do regulaminu, który składa się z dwóch części: obligatoryjnej, którą podpisują członkowie zespołu i osoby udzielającej informacji, uznaniowej, podpisywanej jedynie przez członków Komisji (ust. 3 § 4).

W § 4 ust. 5 regulaminu przewidziano, że zadaniem zespołu wizytującego jest sprawdzenie warunków mieszkaniowych i sytuacji osobistej osób ubiegających się o przydział mieszkania i dokonywanie ich oceny według jednolitych kryteriów punktowych:

udokumentowanie zamieszkiwania, faktu posiadania centrum życiowego na terenie Miasta Ełku - należy przez to rozumieć ośrodek interesów życiowych, w którym skoncentrowane są sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe wnioskodawcy, a w szczególności gdy wnioskodawca zamieszkuje na terenie Miasta Ełku przez okres co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie lokalu, korzysta z usług placówek wychowawczo-oświatowych na terenie Ełku, rozlicza podatek dochodowy w Ełku: TAK - NIE;

zagęszczenie w lokalu (potwierdzone przez właściciela lub zarządcę nieruchomości): 5,00 i poniżej 5,00 m2 na osobę w powierzchni mieszkalnej - 20 punktów;

kobieta w ciąży ubiegająca się o przydział lokalu -10 punktów;

osoby samotne - 5 punktów;

osoby bezdomne bez meldunku - 5 punktów;

osoby wychowujące dzieci (za każde dziecko) - 5 punktów;

osoba niepełnosprawna na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - 5 punktów;

niepełnosprawność wymagająca opieki osoby drugiej na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - 5 punktów;

osoba posiadająca zasiłek pielęgnacyjny - 5 punktów;

pula punktów do dyspozycji Komisji ze względu na inne uciążliwości z dokładnym opisem - 0-20 punktów.

Punkty od a) do i) są obligatoryjne, punkt j) jest uznaniowy.

Zgodnie z § 6 regulaminu z posiedzenia Komisji sekretarz sporządza protokół, który podpisują przewodniczący i zastępca Społecznej Komisji Mieszkaniowej, który powinien zawierać: numer kolejny i datę posiedzenia; listę obecności członków Komisji; porządek posiedzenia; wykaz osób ubiegających się o mieszkanie wraz z wynikiem głosowania.

Z treści cytowanych przepisów wnika, że osoba ubiegająca się o najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego miasta Ełk, oceniana jest według kryteriów określonych w ww. aktach. Powinno to pozwolić na poznanie przesłanek, które przesądziły o umieszczeniu bądź odmowie umieszczenia konkretnego wnioskodawcy na liście przydziałów lokali na dany rok, a także na zobiektywizowaną ocenę prawidłowości tych przesłanek.

Zaskarżone pismo, jak i pismo z 7 listopada 2025 r., nie zawierają wyjaśnień w tym zakresie, gdyż w ogóle nie zostały uzasadnione. Nie pozwala to na ocenę, na podstawie jakich przesłanek prezydent nie uwzględnił wniosku skarżącej o przydział lokalu. Ta wadliwość zaskarżonego aktu uniemożliwia sądowi ocenę jego legalności.

Przesłanek nieuwzględnienia wniosku skarżącej można doszukać się tylko w protokole z przeglądu warunków mieszkaniowych w sprawie przydziału mieszkania z 3 listopada 2025 r. Zapisano tam, że w opinii komisji nie ma podstaw do przydziału skarżącej mieszkania "ze względu na tytuł prawny do nieruchomości (od 30 lat temat spadku nieuregulowany) oraz tymczasowe zamieszkanie na terenie miasta Ełk (zameldowanie w gm. [...])". Jednocześnie, odnotowano, że skarżąca mieszka w [...].

Uwzględniając aktualne brzmienie § 4 ust. 1 uchwały, okoliczność zameldowania na pobyt stały na terenie innej gminy nie mogła mieć jakiegokolwiek znaczenia przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób ubiegających się o przydział lokalu.

Zasadnie skarżąca zarzuca, że fakt, że przysługuje jej udział w 1/7 do budynku mieszkalnego, mógł nie zostać prawidłowo oceniony. Z protokołu komisji nie wynika bowiem, aby brano pod uwagę udokumentowany przez skarżącą bardzo zły stan techniczny tego budynku i żeby z uwzględnieniem tej okoliczności oceniono faktyczną możliwości zamieszkania w nim. Jak natomiast wynika z cytowanych przepisów uchwały, lokale mieszkalne wynajmuje się osobom mającym trudne warunki mieszkaniowe, przez które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu nie nadającym się na stały pobyt ludzi (zob. § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały).

Nadto, przy abstrakcyjnym założeniu, że skarżąca mieszkałaby z synem w tym budynku, to uwzględniając okoliczność, że przysługuje jej udział tylko w 1/7 budynku, nie wiadomo, czy skarżącej i jej synowi w tym budynku przysługiwałaby powierzchnia pokoi przekraczająca 5 m2 na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania (zob. § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały).

Akta sprawy nie pozwalają również stwierdzić, czy rozpoznając wniosek skarżącej wzięto pod uwagę, że mieszka ona w [...], który z zasady stanowi jedynie tymczasowe miejsce do zamieszkania (zob. art. 47 ust. 4, art. 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej o umieszczenie na liście ubiegającej się o przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu miasta zgodnie z prawidłowo zinterpretowanymi przepisami zawartymi w ww. uchwałach oraz do szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.