I OSK 1711/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-29	
Data wpływu	2024-08-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę	
Hasła tematyczne	Komunalizacja mienia	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2064/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191; art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 11 ust. 1 pkt 2, ust. 2; Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99; art. 38 ust. 2; Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 146; art. 18 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 1, art. 34a; Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t. j.)
Dz.U. 1989 nr 26 poz 138; art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 16; Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
Dz.U. 1981 nr 24 poz 122; art. 6 pkt 1, art. 38 ust. 1, 2 i 3; Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 7 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 6, art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2064/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-184/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2064/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-184/22, którą Komisja uchyliła decyzję Wojewody [...] z 24 sierpnia 2022 r., nr GN-IV.7532.106.2022.[...] oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. - szlak kolejowy, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3290 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej – skarżąca kasacyjnie, skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej – p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 5 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej – ustawa komunalizacyjna, przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania;

b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 146), dalej jako "ustawa o komercjalizacji", przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji;

d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;

e) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP, poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;

f) art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny te są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium), co wyłącza możliwość komunalizacji.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparła na obu podstawach kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej – ustawa komunalizacyjna, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Powołana wyżej ustawa komunalizacyjna weszła w życie 27 maja 1990 r., stąd też wymienione powyżej przesłanki komunalizacji mienia podlegają ocenie na dzień jej wejścia w życie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż opisana na wstępie nieruchomość w powołanej wyżej dacie stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast sporną kwestią jest, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedsiębiorstwo PKP dysponowało prawem zarządu tą nieruchomością.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że nieruchomość ta znajdowała się we władaniu i faktycznym zarządzie Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc infrastrukturę kolejową, przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury, co skutkuje niepodleganiem tej nieruchomości komunalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, aby PKP z mocy prawa przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Zagadnienie to było przedmiotem wnikliwej analizy powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17.

W powołanych wyżej uchwałach przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej – u.g.g.w.n., oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale sygn. I OPS 2/16, zgodnie z którą zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Zatem nieruchomości pozostające we władaniu PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

W uzasadnieniu tej uchwały podano, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym szukając odpowiedzi na pytanie – co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie – stwierdził w powołanej uchwale, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W uzasadnieniu uchwały sygn. I OPS 5/17 skład powiększony NSA stwierdził, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa ta przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.

W obu powołanych uchwałach wyraźnie zostało stwierdzono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale sygn. I OPS 2/16 wskazano, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie – z chwilą wejścia ustawy w życie – przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto, przepisy art. 34 i art. 34a ustawy komercjalizacyjnej nie dotyczą gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, lecz gruntów komunalizowanych na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 679/23).

W uchwale o sygn. I OPS 5/17 stwierdzono, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby na dzień 27 maja 1990 r. PKP przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, iż o tym w jaki sposób należy wykazać w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwanie przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny powołanych wyżej uchwałach. W uchwale o sygn. I OPS 2/16 stwierdzono, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).". Stanowisko to podtrzymano w uchwale o sygn. I OPS 5/17, w której przyjęto: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).".

Z powyższego wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. może być dowodzone w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju dokumenty nie zostały przedstawione, stąd też zasadnie Sąd I instancji za Krajową Komisją Uwłaszczeniową uznał, że w tej sprawie ziściły się przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przewidziano, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Z kolei w art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) nie wynika, aby przedsiębiorstwo PKP w tym wykazie zostało ujęte.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o komercjalizacji wskazać należy, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, zaś w myśl art. 34a tej ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, stwierdził, że uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Komunalizacja z mocy prawa w myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r., zaś uwłaszczenie PKP z mocy prawa nastąpiło z dniem 27 października 2000 r. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z mocy prawa z datą wcześniejszą. Tym samym przepisy o uwłaszczeniu PKP nie mogły odnosić się do nieruchomości, które wcześniej przeszły już na własność gminy. Jeżeli zatem nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa w maju 1990 r., to tym samym odpadła przesłanka uwłaszczenia PKP, jaką jest własność Skarbu Państwa. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie okazał się niezasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w powiązaniu z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w powiązaniu z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych z dwóch powodów: po pierwsze – z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie stosował art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w powiązaniu z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w konsekwencji czego nie dokonywał ich wykładni, a po drugie – w powołanych wyżej uchwałach NSA zostało podkreślone, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" stanowił, iż przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie o zarządzie. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowoadministrtacyjnym, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, a mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Także ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Z tych też powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje poza rozważaniami Sądu Kasacyjnego, gdyż autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani w jej uzasadnieniu w ogóle nie wskazał za czym miało polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej pominął to, że ust. 1 art. 7 powołanej ustawy dzieli aż na dwadzieścia punktów. Tymczasem prawidłowe sformułowanie zarzutu wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu aby mógł być poddany pod rozwagę Sądu II instancji.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z analizy akt sprawy wynika jasno, że Sąd I instancji oraz organ odwoławczy działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w ich w granicach. Natomiast skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała w jaki sposób Sąd I instancji, czy też organ odwoławczy, dopuścili się w niniejszej sprawie naruszenia obowiązujących przepisów prawa procesowego, jak i materialnego w zakresie materii obejmującej przedmiotowe postępowanie, a tym samym naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP.

Całkowicie bezpodstawnie zarzuca skarga kasacyjna Sądowi I instancji naruszenie art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiące mienie wchodzące w skład linii kolejowej o znaczeniu o państwowym znaczeniu, skoro z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że Sąd I instancji powołanych przepisów nie stosował, stąd też nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Należy przy tym zwrócić uwagę na aspekt czasowy, skoro przepisy ustawy komunalizacyjnej weszły w życie 27 maja 1990 r., zaś przepisy ustawy o komercjalizacji PKP weszły w życie 27 października 2000 r., to tym samym postępowanie komunalizacyjne prowadzone jest na podstawie pierwszej ustawy, a rozwiązania późniejsze przewidziane w ustawie o komercjalizacji pozostają irrelewantne dla komunalizacji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na braku zbadania, czy gmina ma jakikolwiek interes prawny, aby wnioskować o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego należy uznać za całkowicie chybiony. Zgodnie bowiem z ugruntowanym od wielu już lat stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są: Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa gmina, albowiem postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Dodatkowo wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 28 k.p.a. jest umiejscowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego regulującym procedurę administracyjną, to jednak ma on charakter przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że prawidłową podstawą kasacyjną w tym przypadku jest pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a nie pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak to zostało uczynione wadliwie w tej sprawie.

Za chybiony również należy uznać zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. z dwóch powodów: po pierwsze – z tego względu że wnioskująca gmina ma interes prawny do bycia stronom w postępowaniu komunalizacyjnym, po drugie – art. 105 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 28 k.p.a., chociaż został zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma charakter przepisu prawa materialnego.

W kontekście powyższych uwag dotyczących interesu prawnego gminy w postępowaniu komunalizacyjnym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., albowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dotyczące zagadnienia komunalizacji wnikliwie zgromadził materiał dowodowy sprawy, dokonał wszechstronnej jego analizy i oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), którą wyraził w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu ustawy procesowej, skoro stosował przepis art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.