Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 857/19 w sprawie ze skargi U. C na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia

21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 857/19, oddalił skargę U. C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 tj.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ ma wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji z [...] września 2019 r., znak: [...] pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skardze do WSA w Rzeszowie na wyżej wymienione decyzje, co przejawiało się w:

a) tym, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób Organ II instancji ustalił powierzchnię gruntów, w ramach 5-letniego okresu, objętych płatnościami;

b) ustaleniu przez Organ II instancji, że "stwierdzono (...) uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów" (str. 5 zaskarżonej decyzji) i braku wskazania, na jakiej podstawie Organ II instancji przyjął, że stwierdzenie to odnosi się wyłącznie do stanu na gruncie w dniu kontroli;

c) tym, że z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji w żaden sposób nie wynika, czy ostateczne decyzje, na które w uzasadnieniach organy się powoływały, stanowiły część materiału dowodowego i czy zalegają one w aktach niniejszej sprawy;

d) zignorowaniu przez organy obydwu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że na części gruntów deklarowanych przez skarżącego do płatności zasiany był tzw. plon, co znajduje swoje potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych nr [...], w konsekwencji powoduje że skarżący wywiązał się z obowiązku posiadania minimum 1 ha poplony w danym roku;

e) zignorowaniu przez organy obydwu instancji oraz Sąd I instancji okoliczności, że składając wniosek o przyznanie płatności, żaden z przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunki w i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 nie określał zwrotu płatności z powodu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, zaś załącznik nr 7 do w/w rozporządzenia określa jedynie zmniejszenie wysokości płatności w roku stwierdzenia nieprawidłowości, a w samym raporcie z kontroli Organu nie ma żadnej wzmianki o zasięgu, trwałości i skutku nieprzestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 7;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji z dnia [...] września 2019 r., pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału, Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniały ku temu przesłanki;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 39a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyli z dnia [...] września 2019 r., pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia § 39a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2019 r., mimo że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji - poprzez przejście przez Organ II instancji do porządku dziennego nad naruszeniem przez Organ I instancji zasady lex retro non agit.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wskazane orzeczenia, podobnie jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów.

Zarzut kasacyjny opisany w punkcie 1 petitum został źle sformułowany, gdyż zarzuca się w nim naruszenie przepisów wynikowych. Wskazane przepisy określają, jaki środek powinien zastosować wojewódzki sąd administracyjny w przypadku rozpoznawania skargi. W takim przypadku, w zależności od wyniku kontroli zaskarżonego aktu, podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) b) lub c) p.p.s.a., bądź też skarga zostaje oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Należy też wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a),b) c) p.p.s.a. reguluje samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie, nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) -c) p.p.s.a. winien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017r., sygn. akt I OSK 3495/15 – CBOSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca nie powiązała naruszeń powyższych przepisów z innymi normami prawnymi. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, których naruszenia miałyby dopuścić się organy, a których to uchybień nie dostrzegł sąd pierwszej instancji.

Odpierając, jako niezasadne, zarzuty sformułowane w punktach 2 i 3 petitum niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zastosowanie § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenia rolnośrodowiskowego) uzależnione jest od daty wszczęcia postępowania. Nie ma znaczenia, że wykonywanie zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało zakończone, dopóki istnieje możliwość żądania zwrotu płatności w sytuacji niespełnienia przez rolnika warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Zobowiązanie wieloletnie może być uznane za wykonane prawidłowo jako całość, tylko wówczas jeżeli jest wykonywane w każdym roku. Ww. przepis § 39a nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale jest konkretyzacją podstawy wynikającej z art. 35 ust. 2-ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 212/21 - ten i kolejne powołane wyroki są dostępne w CBOiS).

Z kolei negatywna, normatywna przesłanka zwrotu płatności polegająca na możliwości wykrycia błędu przez rolnika, ujęta w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności. Dlatego dla prawidłowego ustalenia i oceny czy wystąpiły przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta należy przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku rolnika o przyznanie płatności. Rolnik ma uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1211/22). Przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożność wykrycia błędu przez rolnika muszą zostać spełnione łącznie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1698/19).na gruncie tej sprawy kwestia pomyłki organu oraz niemożności wykrycia błędu przez rolnika nie wchodziła w grę.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprawa przyznania płatności stronie za poszczególne lata stanowiła przedmiot odrębnych postępowań zakończonych wydaniem decyzji i przekazaniem na rachunek strony stosownych kwot. Z kolei po kontroli w 2017 r. w gospodarstwie skarżącej stwierdzono uchybienia, dlatego wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez stronę płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2016. Na podstawie decyzji ostatecznej ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, stwierdzenie uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego oznacza niedotrzymanie całego zobowiązania i w konsekwencji obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata, co wynika zarówno § 39 ust. 2 pkt 2, jak i § 39a ww. rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, płatności rolnośrodowiskowe przekazywane były sukcesywnie na rzecz skarżącej a po stwierdzeniu nieprawidłowości płatności te stały się płatnościami nienależnymi. Okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że płatności zostały przyznane przez organ w sposób prawidłowy. Nie wystąpił więc błąd organu w tym zakresie. W okresie późniejszym, w wyniku kontroli, organ dokonał także prawidłowej oceny w zakresie braku wywiązania się przez beneficjenta z podjętych, normatywnych zobowiązań. Z uwagi na zaniechanie wykonania zobowiązań przez beneficjenta nastąpił, na podstawie ww. podstaw normatywnych, obowiązek zwrotu przyznanych płatności. Beneficjentka składając do organu wniosek o przyznanie płatności wskazała w tym dokumencie, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również obowiązki, a więc także uprawnienia i obowiązki w zakresie płatności rolnośrodowiskowych. Powołanie się skarżącej kasacyjnie na nieprawomocny wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. akt I SA/Rz 836/17 w zakresie w jakim Sąd ten dokonał wykładni § 38 ust.1 i 2 przywołanego rozporządzenia jest o tyle nietrafne, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku w sprawie sygn. akt I GSK 2556/18 ze względu na wady wniesionego środka zaskarżenia stwierdził, że nie jest możliwe poddanie tego wyroku kontroli instancyjnej. Zatem wbrew poglądowi strony skarżącej, wymieniony wyrok WSA w Rzeszowie nie potwierdza, że wykładnia przepisów dokonana w tym była prawidłowa. Natomiast NSA w składzie obecnym interpretacji tej nie podziela.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.