Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w T., która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w T. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt.

Pismem z 20 lipca 2020 r. przesłanym za pośrednictwem platformy e-puap M. S. (dalej określany jako wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w T. w nawiązaniu do doniesień medialnych o istnieniu konfliktu pomiędzy rodzicami a dyrektorem i zespołem pracowników Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w T. (dalej określanego jako organ lub Zespół SP), o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie, w szczególności notatek służbowych pracowników dotyczących sprawy, treści skarg wnoszonych przez rodziców, nauczycieli i innych pracowników, wszelkich wniosków składanych w tej sprawie, wyników kontroli przeprowadzonych przez Kuratorium lub inne jednostki, w tym urząd Miejski w T., innych dokumentów dotyczących sprawy.

W dniu 4 sierpnia 2020 r., także za pośrednictwem platformy e-puap, skarżący skierował ponaglenie do organu o udzielenie żądanej informacji. Po czym pismem z 18 sierpnia 2020 r. również poprzez platformę u-puap, skierował skargę na bezczynność organu zaadresowaną do Urzędu Miejskiego w T. w której zarzucił Zespołowi SP nieudzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego z 20 lipca 2020 r. Jednocześnie w treści skargi skarżący zawarł zastrzeżenie, że o ile Urząd nie byłby właściwy do załatwienia skargi, to żeby przekazał ją zgodnie z właściwością.

Pismem z 21 sierpnia 2020 r. Urząd Miejski przekazał skargę Zespołowi SP.

W odpowiedzi na skargę z 4 września 2020 r. Dyrektor Zespołu SP wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ze względu na problemy z systemem teleinformatycznym związane z brakiem Internetu w szkole oraz problemy ze skrzynką na platformie e-puap organ wiedzę o istnieniu wniosku oraz ponagleniu i skardze powziął dopiero, gdy skarga przekazana przez Urząd Miejski w T. 21 sierpnia 2020 r. nie dotarła do adresata. Jednak tenże Urząd telefonicznie poinformował organ o przekazaniu skargi i dopiero wówczas podjęto działania zmierzające do ustalenia przyczyn istniejących problemów. Po konsultacji z informatykami zmieniono sposób odbioru korespondencji elektronicznej.

Po odebraniu 26 sierpnia 2020 r. wersji papierowej skargi wraz z załącznikami przeanalizowano treść wniosku i 4 września 2020 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania pytań. Bowiem w ocenie organu wniosek zawierał zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne pytania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 późn. zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wreszcie w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W art. 61 Konstytucji RP, umieszczonym w rozdziale poświęconym prawom politycznym, zagwarantowano osobom fizycznym prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), służą realizacji tego konstytucyjnego prawa. Przy czym ustawodawca to prawo w art. 2 ust. 1 ustawy zagwarantował każdemu.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ppkt 1-5 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy).

Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 powołanej ustawy. I tak, w świetle ust. 1 tegoż artykułu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy).

W ocenie sądu Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Dalej należy wyjaśnić, że bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16).

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12): " Z bezczynnością organu na gruncie powołanej ustawy mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek o udzielenie informacji publicznej, został skierowany do organu za pośrednictwem platformy e-puap. W terminie 14 dni nie został rozpoznany. Nie nadano mu żadnego biegu. Bowiem w Zespole SP pojawiły się problemy z siecią internetową i skrzynka na platformie e-puap.

Z dokumentów dołączonych do akt wynika, że Dyrektor Zespołu na początku sierpnia 2020 r. podjął działania zmierzające do usprawnienia lub uruchomienia internetu. Ostatecznie umowę z dostawcą usług internetowych podpisano 21 sierpnia 2020 r. Ponadto złożono wniosek o wydanie certyfikatu dla systemu teleinformatycznego Zespołu oraz zgłoszono problemy z odbiorem informacji. dokonano nowej rejestracji skrzynki

Z uwagi na stanowisko organu co do okoliczności mających wpływ na sposób i terminowość udzielenia odpowiedzi zawarte tak w odpowiedzi na skargę i oceniając tok postępowania jego fazy i etapy, a także charakter żądanej informacji Sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził postępowania bezzasadnie długo. Niemniej jednak w terminie nie udzielił żądanej informacji, a także nie wezwał strony do sprecyzowania pytań.

Problemy techniczne i kontrola wiadomości przychodzący za pośrednictwem platformy e-puap, a właściwie jej brak nie zwalnia organu od obowiązku zachowania terminu. Nie są to bowiem przeszkody natury proceduralnej, do których skarżący musiałby się zastosować, a przede wszystkim, o których mógłby się dowiedzieć.

Powyższe oznacza jednak, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem zobowiązany był do załatwienia wniosku w pełnym jego zakresie w terminie 14 dni. Do dnia wyrokowania do Sądu nie wpłynęła informacja o udzieleniu informacji lub odmowie jej udzielenia albo załatwieniu sprawy pismem. Także wezwanie do sprecyzowania pytań zostało wystosowane do skarżącego już po upływie terminu. Wobec czego Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny, oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Biorąc pod uwagę wyżej opisany stan faktyczny sprawy należy uznać, że bezczynność Dyrektora Zespołu SP nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie w załatwieniu wniosku nie było próbą bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Po zidentyfikowaniu wniosku wezwano skarżącego do jego sprecyzowania.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak podstaw do zastosowania wobec Starosty środka z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie przez Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie bezczynność organu - mógł zostać bez konieczność zastosowania środka represyjnego.

Wobec powyższego, zgodnie art. 149 § 1.P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Nie przyznano skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, bowiem w skardze nie zawarto takiego wniosku.