Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 346/22 w sprawie ze skargi B.S. i M.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [....] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 346/22, oddalił skargę B.S. i M.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji z [...] września 2021 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2021 r. dotyczyła połączonego z budynkiem mieszkalnym garażu usytuowanego na działce zainwestowanej przed obowiązującą linią zabudowy, pomiędzy budynkiem oraz ul. [...]. Inwestorzy dążyli do powiększenia garażu, przy czym powiększona część miała być usytuowana na obszarze wykraczającym poza płaszczyznę wyznaczoną przez odcinek obowiązującej linii zabudowy wyrysowanej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] w P. przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z 5 lutego 2013 r., nr XLV/692/VI/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] w P. Powiększona część garażu miała być usytuowana przed wyobrażoną prostą, której częścią jest wyrysowana linia zabudowy.

Organy administracji obu instancji uznały, że taki sposób usytuowania nowej części garażu jest sprzeczny z § 9 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, gdyż nie znajduje się ona przed obowiązującą linią zabudowy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przyjęte w postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej B.S. i M.K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji jego wykładni i poprzestanie na wyjaśnieniach organu w tym zakresie, w sytuacji gdy organ nadmierne ograniczył prawo własności skarżących poprzez nadinterpretowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla działki skarżących na ich niekorzyść, nadmiernie ograniczając tym samym prawo skarżących do korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy interpretacja obu organów administracyjnych nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd, poza uznaniem, że organ dokonał prawidłowej interpretacji, nie uzasadnił dlaczego zakazane jest sytuowanie garażu w pożądanym przez skarżących miejscu, w sytuacji gdy za linią zabudowy nie ma już żadnych dalszych linii lub styków linii, ograniczających szerokość zabudowy garażu, jeśli znajduje się on w granicach działki skarżących,

- art. 35 ust. 1 pkt lit. a Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zadaniem organu administracyjnego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę jest czynienie ustaleń innych niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to na niekorzyść skarżących, w sytuacji gdy przepis ten pozwala wyłącznie na sprawdzanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skoro zamierzenia budowlanego właścicieli nie zabrania taki plan, to należy uznać, że jest ono z nim zgodne, a nie zakazane, jak uznaje Sąd pierwszej instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej także przez organ I i II instancji, konieczności przeprowadzenia dowodu z oględzin na okoliczność ustalenia, czy poszerzenie garażu nie stanowi naruszenia planu miejscowego i nie zaburza ładu przestrzennego sąsiedztwa oraz na okoliczność, że skrajne budynki szeregowe, które "przyklejają się" do budynku sąsiedniego tylko z jednej strony, mają większe możliwości budowy garażu niż budynki szeregowe, zblokowane w środku szeregu, co unaoczniłoby Sądowi, że zamierzenia skarżących bynajmniej nie są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym bardziej nie naruszają zasad współżycia społecznego i są zgodne z realizacją art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jeśli organ dostrzegł wątpliwości, które zmusiły go do przyjęcia własnej, niepopartej żadną podstawą prawną, interpretacji, to wszelkie wątpliwości w zakresie ograniczenia prawa własności powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących, tak aby wydana decyzja nie naruszała słusznego i zgodnego z prawem interesu obywateli, a nieprzeprowadzenie tych dowodów miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a następnie wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż doprowadziło do samowolnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez oba ograny, a w konsekwencji - także przez Sąd.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Rozpoznawana sprawa dotyczy zmiany pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. na działce ewidencyjnej nr [...], udzielonego decyzją z [...] września 2021 r., nr [...]. Skarżący kasacyjnie ubiegali się o zmianę powyższego pozwolenia na budowę poprzez udzielenie zgody na powiększenie budynku garażu zblokowanego z budynkiem mieszkalnym o część usytuowaną jako przedłużenie dotychczas projektowanego garażu w pasie frontowym działki w miejscu wykraczającym poza płaszczyznę, której szerokość wyznacza wyrysowany na działce odcinek obowiązującej linii zabudowy.

W przedłożonych organowi projektach zamiennych zagospodarowania terenu oraz projektach architektoniczno-budowlanych projektowaną zmianę zakwalifikowano jako istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, które wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie, wokół którego skoncentrowały się zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w płaszczyźnie naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, dotyczy wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] w P., uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania Nr XLV/692/VI/2013 z dnia 5 lutego 2013 r., obowiązującego na terenie działki skarżących kasacyjnie (nr [...]) w zakresie zasad lokalizacji garaży. Wyniki tej wykładni zdeterminowały bowiem ocenę organów i Sądu pierwszej instancji co do niezgodności projektowanej zmiany z przepisami planu miejscowego i stały się bezpośrednią przyczyną odmowy zmiany pozwolenia na budowę.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1 MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z § 9 ust. 1 planu odnoszącego się do wskazanej jednostki wynika, że dopuszczono w jej granicach lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym (pkt 1), przy czym ustalono lokalizację zabudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem postanowień pkt 4-6 (pkt 3). W pkt 6 § 9 dopuszczono lokalizację garaży zblokowanych z budynkiem mieszkalnym, wyłącznie przed obowiązującą linią zabudowy.

Na rysunku planu oznaczono dwa rodzaje linii zabudowy: obowiązującą linię zabudowy, przebiegającą wzdłuż działki skarżących kasacyjnie równolegle do drogi publicznej – ul. [...], oraz maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy.

Na tle powyższych regulacji skarżący kasacyjnie zarzucili orzekającym organom i Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego ograniczenia ich prawa własności poprzez ograniczenie możliwości lokalizowania garaży zblokowanych z budynkiem mieszkalnym wyłącznie przed obowiązującą linią zabudowy, która na rysunku planu przybrała postać odcinka rozpoczynającego się przy granicy z działką 507/3, biegnącego do niej prostopadle, o długości 7,5 m. Ich zdaniem, lokalizację garażu dopuszczono zatem tylko w miejscu położonym naprzeciwko tej linii w obszarze pomiędzy budynkiem mieszkalnym usytuowanym na tej linii a ul. Bnińskiego, o szerokości odpowiadającej długości obowiązującej linii zabudowy, która jednocześnie wyznacza maksymalną szerokość garażu zblokowanego z budynkiem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni, w toku której należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Wobec tego zgodnie z powszechnie przyjmowaną zasadą pierwszeństwa wykładni językowej i pomocniczości (subsydiarności) wykładni systemowej i funkcjonalnej, jeśli sens językowy przepisu jest jasny interpretator powinien się na nim oprzeć. Obywatele mają bowiem prawo działać w zaufaniu przede wszystkim do tego, co zostało w tekstach prawnych napisane, a nie do tego, co prawodawca zamierzał, czy chciał osiągnąć.

W § 9 ust. 1 pkt 3 planu ustalono zasadę lokalizacji zabudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 4-6. Przebieg tych linii wyznaczono na rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały o planie. Na rysunku przedstawiono dwa rodzaje linii, tj. obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy. Zgodnie z rozumieniem powyższych terminów wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "obowiązująca linia zabudowy" wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś "nieprzekraczalna linia zabudowy" wyznacza minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy (tak NSA w wyroku z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zamierzeniem uchwałodawcy, odzwierciedlonym w części tekstowej i rysunkowej planu, było stworzenie na działce skarżących kasacyjnie wyraźnie wyodrębnionego liniami zabudowy obszaru, w którym dopuszczalne jest lokalizowanie wszelkiej zabudowy, w tym garaży. Natomiast na zasadzie wyjątku w § 9 pkt 6 planu dopuszczono lokalizację garaży zblokowanych z budynkiem mieszkalnym wyłącznie przed obowiązującą linią zabudowy.

Lokalizację garażu poza obszarem zabudowy wyodrębnionym liniami na rysunku planu dopuszczono zatem pod dwoma łącznymi warunkami: zblokowania garażu z budynkiem mieszkalnym oraz posadowienia go "wyłącznie" przed obowiązującą linią zabudowy.

Odnosząc się do warunku "zblokowania" garażu z budynkiem mieszkalnym, należy odnieść go do wzajemnej relacji przestrzennej pomiędzy tymi obiektami polegającej na ich fizycznym połączeniu w jednolitą bryłę.

Wymóg "zblokowania" garażu z budynkiem mieszkalnym powinien wpłynąć na sposób interpretacji sformułowania "wyłącznie przed obowiązującą linią zabudowy". Skoro bowiem dopuszczono taką lokalizację wyłącznie w stosunku do garaży "zblokowanych" z budynkiem mieszkalnym, a zatem takich, które tworzą z nim przestrzenną całość, to umiejscowienie garażu wyłącznie "przed" obowiązującą linią zabudowy należy rozumieć jako dopuszczenie jego położenia tylko naprzeciw ściśle wyznaczonego na rysunku planu odcinka tej linii, w przestrzeni pomiędzy granicą działki od strony ulicy [...] a tym odcinkiem, który wyznacza maksymalny parametr szerokości zabudowy na działce.

Sformułowania "przed obowiązującą linią zabudowy" nie można zatem odnosić do przestrzeni obejmującej cały pas frontowy działki, w szczególności na obszarze, na którym takie zblokowanie nie jest możliwe. Poza kwartałem wyznaczonym ściśle określonymi liniami zabudowy, w tym obowiązującą linią zabudowy, nie jest bowiem możliwa lokalizacja zabudowy mieszkaniowej, która nadawałby się do "zblokowania" z garażem.

Stanowisko to jest wynikiem prawidłowej, językowej wykładni przepisów planu miejscowego dokonanej z uwzględnieniem podstawowych dyrektyw wykładni zakazujących rozszerzającej wykładni wyjątków oraz przepisów, których redakcja sugeruje, że powinny być rozumiane ściśle, czyli takich, w których kontekście użyto takich słów jak "wyłącznie". Wykładnia językowa nie pozostawia żadnych wątpliwości znaczeniowych.

Powyższy rezultat wykładni językowej przepisów planu nie narusza standardów konstytucyjnej ochrony własności i nie prowadzi do ograniczenia istoty prawa skarżących kasacyjnie. Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego poprzez sprzeczną z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wykładnię postanowień obowiązującego planu miejscowego, nadmiernie ingerującą w prawo własności skarżących kasacyjnie i wynikające z niego uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, a więc naruszającą także art. 140 Kodeksu cywilnego.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej chroni prawo własności określając ściśle warunki dopuszczalnej ingerencji w to prawo. Nie gwarantuje jednak własności w sposób bezwzględny przewidując w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej możliwość ograniczenia prawa własności na warunkach tam wskazanych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który, według skarżących kasacyjnie, został naruszony w procesie wykładni przepisów planu, statuuje dwa warunki dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, tj. wymóg regulacji ustawowej oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Ograniczenie własności w planie miejscowym spełnia standard konstytucyjnego wymogu działania na podstawie ustawy, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego w trybie i na zasadach określonych w przepisach, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wykładnia wskazanych wyżej przepisów planu nie doprowadziła również do naruszenia istoty prawa własności skarżących, gdyż nie pozbawiono ich podstawowych uprawnień składających się na to prawo, w tym prawa do zabudowy i nie uniemożliwiono realizowania przypisanej w planie funkcji. W istocie bowiem przewidziane w przepisie § 9 ust. 1 pkt 6 planu odstępstwa od zasady lokalizacji zabudowy w liniach wyznaczonych na rysunku planu zwiększają możliwości lokalizacji zabudowy in principium, a nie je ograniczają. Poprzez dopuszczenie sytuowania garaży przed obowiązującą linią zabudowy, a zatem poza kwartałem zabudowy wyznaczonej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 planu, zwiększono bowiem swobodę inwestycyjną właścicieli w zakresie zabudowy mieszkaniowej w tym kwartale.

Podsumować zatem należy, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego sprowadzająca się w istocie do zarzutu jego niewłaściwego zastosowania ze względu na błędną, rozszerzającą wykładnię postanowień planu, naruszającą granice ograniczania prawa własności wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, nie jest usprawiedliwiona.

Bezzasadne okazały się również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący kasacyjnie upatrują w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę wydanej na podstawie niekompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, jak również w jego nieuzupełnieniu na wniosek zamieszczony w skardze o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczności potwierdzające, że projektowane poszerzenie garażu nie narusza postanowień planu miejscowego i nie zaburza ładu przestrzennego.

Dowód z oględzin jest niedopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza uzupełniająco jedynie dowód z dokumentów. Natomiast, w odniesieniu do kompetencji organu architektoniczno – budowlanego we wskazanym zakresie to wyjaśnić należy, że jego obowiązki w sprawie wydawania decyzji zostały określone w art. 32-25 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ocena przedłożonej przez wnioskodawców dokumentacji z wymogami normatywnymi. Ocena ta, co do zasady, nie wymaga naocznego oglądu określonego stanu faktycznego na działce objętej inwestycją.

W tym wypadku żądania dowodowe skarżących kasacyjnie zmierzały w istocie do udowodnienia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Ocena zgodności planowej inwestycji z przepisami prawa miejscowego nie wymaga oględzin miejsca planowej inwestycji, albowiem ustalone oględzinami fakty nie stanowią elementu dokumentacji projektowej.

W konsekwencji, nie można było uznać, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy z powodu nieprzeprowadzenia oględzin na okoliczność braku sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, z ładem przestrzennym i zasadami współżycia społecznego, zawierał braki uniemożliwiające ocenę okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Przede wszystkim przepis ten nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ sprawa dotyczy przyznania skarżącym uprawnienia. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Poza tym, zastosowanie art. 7a §1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Z sytuacją takiego "pata interpretacyjnego" nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcie stanowi rezultat prawidłowej wykładni językowej relewantnych przepisów planu miejscowego niebudzącej żadnych wątpliwości, a dodatkowo potwierdzonej wynikami wykładni systemowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.