Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 924/11 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2011 r. nr NK-II.4131.2.125.2011.ACh w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza S. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11 oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2011 r. nr NK-II.4131.2.125.2011.ACh w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza S. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że:

Burmistrz S., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591ze zm.) i art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zarządzeniem z dnia 29 września 2011 r. nr 78.2011, odwołał z dniem 30 września 2011 r. D. T. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w S.. W uzasadnieniu zarządzenia jako przesłanki szczególnie uzasadnione, przemawiające za odwołaniem ze stanowiska dyrektora D. T. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, uznano zaistnienie następujących nieprawidłowości oraz okoliczności: braku zdecydowanej reakcji na pozostawienie przez nauczyciela uczniów bez opieki i bezprawnego opuszczenia stanowiska pracy i w związku z tym utraty zaufania organu prowadzącego. Zdaniem organu nauczyciel jako pracownik szkoły jest zobowiązany do przestrzegania ustalonego porządku i czasu pracy. Ponadto zgodnie z zapisem art. 6 Karty Nauczyciela jest obowiązany do rzetelnej realizacji zadań związanych z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Natomiast z art. 7 Karty Nauczyciela wynika, że dyrektor jest przełożonym służbowym pracowników szkoły oraz, że jego obowiązkiem jest zapewnienie odpowiedniej opieki i bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć. Burmistrz zaznaczył również, że w poprzednim roku szkolnym takie sytuacje już miały miejsce i pozostawały bez konsekwencji dla dyrektora szkoły. Zdaniem organu, potraktowanie przez D. T. zaistniałej po raz kolejny sytuacji jako mało istotnej jest wyrazem braku odpowiedzialności za uczniów i jest całkowicie naganne. Zachowanie D.T. nie daje bowiem gwarancji należytego i prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 października 2011 r. nr NK-II.4131.2.125.2011.ACh wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że powody odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie trwania roku szkolnego, wymienione w uzasadnieniu do zarządzenia, nie były przypadkami szczególnie uzasadnionymi, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru podniósł, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż odwołanie dyrektora placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, uwarunkowane jest uzyskaniem opinii kuratorium oświaty. Tymczasem Podlaski Kurator Oświaty w opinii z dnia 13 października 2011 r. stwierdził, że przyczyny dotyczące odwołania D. T. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W ocenie organu nadzoru pomimo tego, że ww. przepis obliguje jedynie do uzyskania opinii kuratorium oświaty nie wiążąc skutków prawnych z jej pozytywnym bądź negatywnym charakterem, to nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w ocenie Kuratora Oświaty nie zachodziła konieczność odwołania D. T. z funkcji dyrektora w trakcie roku szkolnego. Zatem zarządzenie Burmistrza S. z dnia 29 września 2011 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa i dlatego zasadne było stwierdzenie jego nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina S., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda Podlaski badając akt władczy Burmistrza S. wszedł w kompetencje Sądu Pracy. Ponadto w skardze zarzucono, że organ nadzoru nie wykazał, że zarządzenie Burmistrza zostało wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej niereagowanie odwołanej dyrektor na sytuację pozostawania uczniów bez opieki i stwarzanie w ten sposób sytuacji zagrożenia ich bezpieczeństwa jest zagrożeniem interesu publicznego. Wskazano również, że zarówno opinię jak i uzasadnienie do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Podlaski sformułował bez badania stanu faktycznego, lecz jedynie uznaniowo wziął pod uwagę wyjaśnienia odwołanej dyrektor.

Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd administracyjny uznał skargę za niezasadną.

Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że wojewoda jako organ nadzoru jest władny badać legalność odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wynika to bowiem z charakteru tego aktu prawnego, a stanowisko to jest potwierdzone przez konsekwentne orzecznictwo NSA.

Natomiast analiza treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje na następujące elementy konstrukcyjne pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", będącego podstawą zwolnienia dyrektora placówki oświatowej. Za przypadki szczególnie uzasadnione WSA w Białymstoku uznał:

1) zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły;

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Takie rozmienienie treści przepisu będącego podstawą odwołania Danuty Truszkowskiej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w S. w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Z akt sprawy wynika, że Danuta Truszkowska ustosunkowując się do pisma z dnia 16 września 2011 r. wicedyrektor Szkoły Podstawowej w S. - B. W., podjęła kroki w celu wyjaśnienia zachowania nauczyciela p.c., który zdaniem ww. w dniu 16 września 2011 r. opuścił uczniów podczas lekcji. W związku z poleceniem ustnym dyrektor szkoły p. C. w piśmie z dnia 19 września 2011 r. wyjaśnił, że w tym dniu przeprowadzał zajęcia wychowania fizycznego na obiekcie sportowym oraz, że w związku z tym po powrocie do szkoły uczniowie zachowywali się głośno, a do końca lekcji pozostawała jedna lub dwie minuty więc przebywał z uczniami przed budynkiem szkoły (vide: akta administracyjne). O tym, że dyrektor zareagowała zdecydowanie na zachowanie p. C. świadczy zawiadomienie z dnia 16 września 2011 r. o zastosowaniu kary porządkowej - upomnienia z powodu naruszenia ustalonej organizacji i porządku pracy oraz przepisów bezpieczeństwa. Z akt sprawy wynika także, że p. C. odmówił przyjęcia i podpisania ww. pisma. Z kolei z pisma z dnia 22 września 2011 r. wynika, że dyrektor – D. T. w związku z brakiem dowodów odnośnie winy ww. nauczyciela udzieliła mu jedynie upomnienia ustnego. Sąd I instancji wskazał, że to od decyzji dyrektora zależy ocena zachowania nauczyciela, uznanie jego zawinienia i wyciągnięcie ewentualnych konsekwencji. W sprawie tej, w opinii Sądu, dyrektor D. T. nie pozostała bierna wobec zdarzenia z dnia 16 września 2011 r., gdyż zażądała wyjaśnień od nauczyciela i w konsekwencji udzieliła mu ustnego upomnienia. O tym, czy był to wystarczający środek dyscyplinujący nauczyciela zadecydowała dyrektor, a nie Burmistrz, który (jak się wydaje) oczekiwał "zdecydowanej reakcji" dyrektora, polegającej na ukaraniu nauczyciela bardziej dolegliwą karą niż upomnienie. W ocenie Sądu, rozbieżność ocen Burmistrza i Dyrektora co do zachowania nauczyciela z pewnością nie stanowi podstawy do zwolnienia dyrektora ze stanowiska w trybie natychmiastowym.

Powyższe okoliczności zdaniem Sądu wskazują na brak przesłanek do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Również utrata zaufania, o której mowa w pkt 2 zarządzenia Burmistrza z dnia 29 września 2011 r. nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego. Tym bardziej, że Burmistrz oprócz powołanego zdarzenia z dnia 16 września 2011 r. nie wykazał na czym miałoby polegać owo naruszenie. Ww. zaznaczył jedynie, że "w poprzednim roku szkolnym takie sytuacje miały miejsce i pozostawały bez konsekwencji z pani strony jako nauczyciela".

WSA w Białymstoku uznał, że Wojewoda Podlaski trafnie ocenił, iż ani brak zdecydowanej reakcji na pozostawienie przez nauczyciela uczniów bez opieki i bezprawne opuszczenie stanowiska pracy, ani też utrata zaufania organu prowadzącego nie stanowiły "szczególnie uzasadnionych przypadków" przemawiających za odwołaniem w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego D. T. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S.. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że Burmistrz jako organ wykonawczy powinien działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach, a zatem niedopuszczalne jest podejmowanie przez Burmistrza regulacji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem.

W dniu 18 czerwca 2012 r. skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Burmistrz S.. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. karta nauczyciela (Dz. U z 2006, Nr 97 poz. 674 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie zaszły przesłanki szczególnie uzasadnione uzasadniające odwołanie D. T. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w S.. Skarżący wyjaśnił, że niewątpliwie miał miejsce fakt, w którym doszło do zaniechania przez jednego z nauczycieli szkoły, w której dyrektorem była D. T. obowiązków opiekuńczych. Dyrektor szkoły miał obowiązek na ten fakt zdecydowanie zareagować łącznie z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 75 w zw. z art. 6 Karty Nauczyciela. Tymczasem zachowanie dyrektora świadczy o pobłażaniu wobec naruszeń, a w konsekwencji narusza interes publiczny bowiem szkoła prowadzona jest przez podmiot publiczny - jednostkę samorządu terytorialnego, realizującej funkcje publiczne, a rodzice posyłający dzieci do szkoły robią to w przeświadczeniu, że ich dzieci będą bezpieczne. Tymczasem pobłażanie nauczycielowi, który nie wykonuje swoich funkcji opiekuńczych może doprowadzić do tego, że w placówce dojdzie do nieszczęśliwego wypadku, a w konsekwencji Gmina S. będzie ponosiła odpowiedzialność cywilno-prawną.

Takie postępowanie doprowadziło do tego, że dyrektor szkoły utraciła zdolność do kierowania podległymi pracownikami i przekonania części nauczycieli, że brak właściwej dyscypliny pracy nie jest czynnością naganną, co w konsekwencji skutkowało utratą zaufania organu do dyrektora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem nietrafna jest interpretacja treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem prowadziła by ona do szerokiego interpretowania pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony". Tymczasem przepis ten należy traktować wąsko, tak aby miał on charakter wyjątkowy.

W dniu 3 lipca 2012 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła D. T.. Wniosła o odrzucenie skargi i szybkie rozpatrzenie sprawy ze względu na trudną sytuację, w jakiej znajduje się po odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Rozpoznawana skarga jest oczywiście niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków Burmistrza Gminy S. z dnia 16 listopada 2012 r. i z dnia 4 grudnia 2012 r. o odroczenie rozprawy. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad regulujących postępowanie sądowoadministracyjne jest wyrażona w art. 7 P.p.s.a zasada szybkości postępowania. Zasada ta jest powtórzeniem zapisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepis Konstytucji wyraźnie stanowi, że prawo do rozstrzygnięcia procesu bez nieuzasadnionej zwłoki dotyczy nie tylko podmiotu który złożył skargę lub skargę kasacyjną, ale także innych uczestników postępowania, na których prawa i obowiązki będzie miało wpływ rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Konstrukcja postępowania sądowoadministracyjnego zmierza zatem do tego, aby postępowanie sądowoadministracyjnego mogło toczyć się tak szybko, jak to jest możliwe. Stąd, jak zauważono w doktrynie, wszystkie regulacje komentowanej ustawy dopuszczające podejmowanie czynności na skutek, których dochodzi do przedłużenia czynności postępowania mają charakter wyjątków od wspominanej zasady i jako takie powinny być interpretowane w sposób ścisły (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011 r., s. 104). Uznać należy, że przesłanki odroczenia rozprawy określone w art. 109 P.p.s.a. mają charakter wyjątkowy i nie podlegają wykładni rozszerzającej (por. H. Knysiak – Molczyk [w:] Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 524). W art. 109 P.p.s.a. określono również, że sąd odracza rozprawę tylko wtedy, gdy nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana przez skarżącego okoliczność (choroba) nie jest przeszkodą nie do przezwyciężenia, która uniemożliwiałaby burmistrzowi S., jako organowi administracji publicznej obronę swoich praw w postępowaniu przed sądem. Piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej, o ile nie został wezwany do osobistego udziału w rozprawie przed sądem administracyjnym, nie może żądać odroczenia rozprawy ze względu na przeszkodę uniemożliwiającą mu osobiste stawiennictwo w sądzie.

Burmistrz S. w dniu 27 września 2012 r. wniósł o odroczenie rozprawy, ponieważ stan jego zdrowia nie pozwala mu na długie przejazdy, a w rozprawie chciałby uczestniczyć osobiście. Do wniosku doręczono zaświadczenie lekarskie, które wskazywało, że Burmistrz S. nie może uczestniczyć rozprawie w dniu 2 października 2012 r., a niezdolność ta będzie trwała około trzech miesięcy. NSA w dniu 2 października 2012 r. odroczył rozprawę. Organ wcześniej wypowiedział także pełnomocnictwo radcy prawnemu, który go dotychczas reprezentował. Sąd odroczył rozprawę dając czas organowi administracji publicznej na wyznaczenie nowego profesjonalnego pełnomocnika lub upoważnienie pracownika podległego mu urzędu do reprezentowania Gminy S. na rozprawie. Organ był w stanie to uczynić, ponieważ jak wynika z zaświadczenia lekarskiego schorzenie na które cierpi Marek Waszkiewicz uniemożliwi mu jedynie dłuższe przejazdy, a z danych zawartych na stronie internetowej Gminy S. wynika, że w okresie od października 2012 r. do początku grudnia 2012 r. przejawiał on zwykłą aktywność zawodową. Burmistrz S. mógł się zatem wykazać się odpowiednią starannością w wyznaczeniu i przygotowaniu osoby, która będzie reprezentowała organ na rozprawie. Należy dodać, że stawiennictwo na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest obowiązkowe, a skarżący mógł dodatkowo wyjaśniać swoje stawisko w sposób pisemny. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi, które sprowadzały się jedynie do naruszeń prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku słusznie oddalił skargę Gminy S.. Przypomnieć warto, że błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Przede wszystkim Sąd szczegółowo przedstawił swoje stanowisko co do pojęcia "przypadki szczególnie uzasadnione" użytego w powołanym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2, a z którym całkowicie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać przy tym należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat prezentowany jest pogląd, ze pojęcie to należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 k.p.). Omawiany przypadek zachodzi też, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez dyrektora szkoły, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. powinny zostać przedstawione okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w niniejszej sprawie uzasadnienie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska jest sprzeczne z treścią powołanego przepisu ustawy o systemie oświaty. Sama rozbieżność co do oceny jednostkowego, krótkotrwałego zdarzenia polegającego na tym, że jeden z nauczycieli przez krótki okres czasu pozostawił uczniów bez opieki nie może być przesłanką do zastosowania tak surowego rozwiązania, jakim jest zwolnienie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.