Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 95/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z 5 czerwca 2018 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. zawiadomił Starostę [...] o popełnieniu przez P. M. czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 67 km/h. Do zawiadomienia dołączone zostało zatrzymane w czasie kontroli drogowej prawo jazdy P. M..

Starosta [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu P. M. prawa jazdy.

Pismem z 14 czerwca 2018 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy P. M. na okres 3 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy, z zaliczeniem okresu faktycznego zatrzymania dokumentu do dnia 3 czerwca 2018 r. do dnia 20 czerwca 2018 r. (17 dni). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania P. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w świetle art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Organy administracji nie są władne kwestionować ustaleń policji oraz prawidłowości pomiaru przeprowadzonego w czasie kontroli drogowej. Przebieg kontroli drogowej i inne okoliczności jej towarzyszące, a w szczególności prędkość, z jaką poruszał się pojazd w czasie kontroli drogowej czy prawidłowość pomiaru nie mogą być kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego. Decyzja wydawana przez właściwego starostę na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami, nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny jest związany uzyskaną informacją, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, to jest informacją o zatrzymaniu przez policjanta prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami zostały rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18. W związku z tym nie mogą być uznane za zasadne podniesione przez stronę zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ w dacie orzekania dysponował bowiem materiałem dowodowym niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - zawiadomieniem Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia 5 czerwca 2018r. W świetle powołanej uchwały nie było celowe prowadzenie postępowania dowodowego w celu weryfikacji zgodności tego zawiadomienia ze stanem faktycznym, jak również nie było podstaw, po podjęciu postępowania, do kolejnego zawieszenia postępowania na wniosek strony.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i właściwie obliczył okres zatrzymania prawa jazdy wynikający z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami. Dokument prawa jazdy został zatrzymany w dniu kontroli drogowej 3 czerwca 2018 r. W związku z zawieszeniem postępowania oraz wnioskiem strony organ pierwszej instancji zwrócił kierowcy prawo jazdy w dniu 20 czerwca 2018 r. Minęło więc 17 dni okresu zatrzymania prawa jazdy. Po podjęciu postępowania organ pismem z dnia 18 września 2019 r. wezwał stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Dokument został zwrócony w dniu 9 października 2019 r., a więc po wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, a jedynie jest istotna z punktu widzenia obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który biegnie do 23 grudnia 2019 r. Tym samym zasadnie orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, licząc od dnia jego zwrotu, co nastąpiło 9 października 2019 r., z zaliczeniem wcześniejszego okresu 17 dni zatrzymania dokumentu.

P. M. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA stwierdził, że w świetle treści art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust 1c ustawy z dnia z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie budzi wątpliwości, że informacja uzyskana od właściwego podmiotu, który ujawnił fakt kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Co więcej – uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który wprost przewiduje, że "starosta wydaje decyzję administracyjną" nie pozostawia wątpliwości co do związanego charakteru podejmowanego na jego podstawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości. Organ ten nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, gdyż do tego uprawniony jest sąd powszechny prowadzący postępowanie w sprawie o wykroczenie.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazana informacja pełni rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Zdaniem Sądu I instancji, należy zatem przyjąć, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" jest informacją o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust.1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym. Tym samym jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest wymieniona informacja. Oznacza to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ nie jest zatem zobligowany do oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczenia drogowego. Celem postępowania o zatrzymanie prawa jazdy jest szybkie podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło zawiadomienie Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia 5 czerwca 2018 r., zawierające informację o popełnieniu przez P. M. w dniu 3 czerwca 2018 r., o godzinie [...], w miejscowości S., czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 67 km/h. W załączeniu Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. przekazał prawo jazdy P. M., zatrzymane w związku z ujawnionym naruszeniem. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa informacja stanowiła wystarczającą i wyłączną podstawę do wszczęcia postępowania, a następnie do wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] września 2019 r. orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy P. M. na okres 3 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy, z zaliczeniem okresu 17 dni faktycznego zatrzymania dokumentu do dnia 3 czerwca 2018 r. do dnia 20 czerwca 2018 r. Ostatnio wymieniony okres wynikał z faktu zatrzymania prawa jazdy przez policjanta w trybie przewidzianym w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym (art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami) oraz okoliczności zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy w dniu 20 czerwca 2018 r., w związku z wydaniem w tym samym dniu przez Starostę [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wskazano jednak już wcześniej, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w trybie postępowania wykroczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Dlatego też zasadnie postępowanie zostało podjęte postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze nie było podstaw do uwzględnienia kolejnego wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny. W ocenie Sądu I instancji, brak było także podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą Ts 213/16, na co powoływał się skarżący w postępowaniu administracyjnym, gdyż postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w tej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. nie uwzględnił zażalenia na wcześniejsze postanowienie.

Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego, a w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy dający w pełni podstawę do wydania decyzji, która pozostaje w zgodzie ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 14 EKPCz i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i jest dokonany nieprawidłowym urządzeniem, które obecnie nie powinno być stosowane, a samego skarżącego pozbawiono prawa nabytego do zawieszenia postępowania - wobec skarżącego zawieszono postępowanie następnie jest odwieszono, co stanowi rażące naruszenie równego traktowania, a WSA nie odniósł się do tego argumentu;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego, w zakresie:

a) zweryfikowania informacji policyjnej, wygenerowanej przez policjantów;

b) pominięciu błędu pomiarowego 3 %, jakie cechuje każde urządzenie;

c) zarzutu dotyczącego prawa nabytego do zawieszenia postępowania - skarżący miał zawieszone postępowanie, a sprawa dotyczy postępowania odwieszonego;

d) brak odniesienia się do zarzutu zawieszenia postępowania z uwagi na tok spraw w TSUE oraz przed TK;

e) wątpliwości co do rzetelności urządzeń pomiarowych i praktyki GUM w tym przedmiocie, bowiem pozostają bardzo poważne wątpliwości co do rzetelności pracy tych urządzeń;

co miało istotny wpływ na wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy normy te obligowały Sąd do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Problem prawny postawiony w badanej skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie o to, czy pochodząca od organu Policji informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341, dalej: u.k.p.). Jakkolwiek kwestia ta budziła poważne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych, to doczekała się wyjaśnienia ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pozostaje związany powyższą uchwałą (art. 269 § 1 P.p.s.a.), podzielając stanowisko w niej zajęte. Należy zauważyć, iż sankcja administracyjna jaką jest zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter prewencyjny i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów (vide: wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy realizuje w tym wypadku cel prewencyjno – ochronny i zabezpieczający, stanowiąc instrument służący zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniający się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna) (vide: R.A.Stefański, Kodeks karny. Komentarz, s. 428 – 429, Warszawa 2018). Przy czym skuteczność realizowania powyższego celu sankcji czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił przez natychmiastowość jej zastosowania, tak aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcać ich do podejmowania niebezpiecznych zachowań wynikających z nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Wniosek taki wypływa zarówno z gramatycznej, systemowej, jak i z celowościowej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada podkreślić, że projekt ustawy zmieniającej, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, wyraźnie wskazywał na konieczność większego dyscyplinowania kierujących pojazdami w przestrzeganiu przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami w sytuacji nagminnego przekraczania przez kierowców prędkości na obszarze zabudowanym. (vide: druk nr 2586 Sejmu RP VII kadencji; uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Istotną konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jako normy materialnoprawne, wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazują one, iż podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmieniającej, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (vide: vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości, w tym także te podnoszone przez autora skargi kasacyjnej nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany. W tej sytuacji wyjdzie bowiem na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz.U. poz. 2197), wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro okoliczności związane ze stanem wyższej konieczności nie były podnoszone w toku dotychczasowego postępowania, to pozostałe okoliczności związane z przekroczeniem prędkości winny podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu wykroczeniowym. Organ administracji opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez organ Policji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, dalej: P.r.d.)

Mając na uwadze powyższe uwagi należy skonstatować, że w okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, że pochodząca od Policji informacja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym została przekazana Staroście [...], jako organowi właściwemu na gruncie art. 102 ust. 1 u.k.p. Tym samym wypełniona została norma art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Nie można zgodzić się w tej sytuacji z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. zarówno przez nierozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się do weryfikacji powyższej informacji policyjnej, jak i przez akceptację wydania zaskarżonej decyzji pomimo wcześniejszego zawieszenia postępowania. Należy wyraźnie zaznaczyć, że dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie i analiza ich wyników nie przynależy do postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczonej treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Tym samym Sąd I instancji trafnie nie uczynił organom administracji zarzutu z pominięcia powyższych okoliczności podczas kontroli zaskarżonej decyzji. W tym postępowaniu nie występuje także zagadnienie wstępne w postaci konieczności przesądzenia o odpowiedzialności skarżącego za wykroczenie drogowe, co - jak już wyżej wyjaśniono - zostało przesądzone w wyżej przytoczonej uchwale NSA. W świetle powyższego nie można więc przyjąć, że podjęcie przez organ postępowania zawieszonego z tej przyczyny i dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, stanowi rażące naruszenie równego traktowania. Sąd I instancji trafnie również zauważył, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą Ts 213/16, nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, albowiem postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w tej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. nie uwzględnił zażalenia na wcześniejsze postanowienie.

Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie również upatruje w zastosowanej sankcji zatrzymania prawa jazdy naruszenia regulacji konstytucyjnych i konwencyjnych odnoszących się do ochrony prawa własności i praw majątkowych: art. 64 ust. 1 – 3 i art. 177 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w związku z art. 6 i art. 14 EKPCz. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika aby orzeczona sankcja administracyjna oddziaływała na przynależne skarżącemu prawo własności lub inne prawa majątkowe. Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego a zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę. Ponadto instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w informacji przekazanej przez organ Policji stanowi istotne zawężenie zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego w ramach sprawy administracyjnej. Nie oznacza to jednak takiego zawężenia gwarancji procesowych strony tego postępowania, które byłoby prawnie niedozwolone i prowadziło do ograniczenia prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji). Dualizm trybów postępowania w odniesieniu do badania kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, a więc zarówno tryb postępowania administracyjnego w zakresie zatrzymania prawa jazdy, jak i przed sądem powszechnym w zakresie odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie czynu zabronionego przez ustawę, uznać należy za dostateczne gwarancje procesowe strony w zakresie praktycznego prawa do sądu. W tym kontekście zakres i jakość zagwarantowanego stronie prawa do sądu pozwala na skuteczną weryfikację zarzutów podnoszonych w zakresie poprawności dokonanego pomiaru prędkości pojazdu. Natomiast efektywność osiągnięcia celu poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, któremu służy administracyjna sankcja czasowego zatrzymania prawa jazdy, nakazuje zgodzić się z rozstrzyganiem w sprawie administracyjnej wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w dokumencie urzędowym, którym jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia prawa wydana w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.