III SA/Łd 930/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-10	
Data wpływu	2021-10-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Janusz Nowacki /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Paweł Dańczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 265; par. 14 ust. 1 pkt 1; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 2 ust.1, art. 7 ust.1, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 1a; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; at. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 27 maja 2021 r. nr XL/306/2021 w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Rady Miasta Brzeziny na rzecz strony skarżącej - Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]	
Uzasadnienie
Pismem z 10 września 2021 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z 27 maja 2021 r. nr XL/306/2021 w sprawie nadania nazwy ulicy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) przez nadanie nazwy "Poziomkowa" ulicy, będącej drogą wewnętrzną i stanowiącej współwłasność osób fizycznych, bez uzyskania pisemnej zgody na nadanie ww. nazwy od właścicieli terenów, na których droga jest zlokalizowana.

W motywach skargi Wojewoda Łódzki wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Brzeziny nadała nazwę "Poziomkowa" ulicy, będącej drogą wewnętrzną, położonej w obrębie 4 miasta Brzeziny, stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną numerem 3808/22, które są współwłasnością osób fizycznych. W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały wyjaśniono, że w dniu 19 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta Brzeziny wpłynął wniosek o nadanie nazwy ulicy wraz z podpisami wszystkich współwłaścicieli działki nr 3808/22 (obręb 4 miasta Brzeziny), którzy zaproponowali nadanie nazwy "Szafirowa" drodze wewnętrznej znajdującej się na tej działce. Następnie wniosek został przedstawiony radnym miasta Brzeziny w dniu 25 maja 2021 r. podczas posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego, na którym wystosowali zmianę proponowanej nazwy ulicy z "Szafirowej" na "Poziomkową".

W dalszej kolejności Wojewoda Łódzki wskazał, że zawiadomieniem z 2 lipca 2021 r. znak: PNIK-1.4131.550.2021 o wszczęciu postępowania nadzorczego wystąpił do Rady Miasta Brzeziny o wskazanie, czy ww. uchwała została podjęta po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów, na których droga jest zlokalizowana. Jednocześnie poproszono o przesłanie kopii ww. zgody. W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący Rady Miasta Brzeziny pismem z 6 lipca 2021 r. znak: RM.0711.27.2021 wyjaśnił, że od właścicieli terenu uzyskano zgodę werbalną, potwierdzoną notatką służbową z 27 maja 2021 r. Następnie Wojewoda Łódzki pismem z 7 lipca 2021 r. wystąpił do Rady Miasta Brzeziny o przesłanie kopii wniosku o nadanie nazwy ulicy ("Szafirowa") położonej w obrębie 4 miasta Brzeziny, stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną numerem 3808/22. Przewodniczący Rady pismem z 9 lipca 2021 r., znak: RM.0711.29.2021 przesłał do organu nadzoru kopię ww. wniosku.

W ocenie skarżącego stan faktyczny sprawy wskazuje na art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem nadając drodze wewnętrznej konkretną nazwę, nie uzyskano uprzednio pisemnej zgody na jej nadanie, co stanowi istotne naruszenie ww. unormowania.

Zdaniem skarżącego z wniosku 19 kwietnia 2021 r. nie wynika zgoda na nadanie drodze położonej na działkach nr 3808/22 innej nazwy niż "Szafirowa", ponieważ wymóg uzyskania pisemnej zgody został spełniony jedynie co do tej nazwy. Tymczasem Rada Miasta Brzeziny nadała drodze nazwę "Poziomkowa", nie mając pisemnej zgody na nadanie tej drodze nazwy innej niż "Szafirowa".

Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Brzeziny wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego ze względu na uwzględnienie skargi w całości w ramach uprawnień autokontrolnych oraz o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania. Organ gminy wyjaśnił, że po przeanalizowaniu skargi i jej argumentów uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta przedwcześnie, albowiem pierwotna pisemna zgoda współwłaścicieli terenów, na których miała być zlokalizowana ulica o nazwie "Szafirowa", nie obejmowała swoim zasięgiem zmienionej nazwy ulicy na "Poziomkową". Natomiast werbalna zgoda na nazwanie drogi wewnętrznej ulicą "Poziomkową" nie jest zgodnie z literalnym brzmieniem naruszonego przepisu zgodą pisemną. Wobec powyższego Rada Miasta Brzeziny wskazała, że na najbliższej sesji Rady Miasta Brzeziny uchyli w całości zaskarżoną uchwałę i po uzyskaniu pisemnych zgód współwłaścicieli działki nr 3808/22 (obręb 4 Miasta Brzeziny) podejmie nową uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy "Poziomkowa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań

z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), ustawodawca przewidział także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 339, dalej: p.p.s.a.) kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu.

Dodać w tym miejscu należy również, że w kwestii charakteru prawnego uchwał podejmowanych w wyżej wymienionym przedmiocie wypowiadało się orzecznictwo (por. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., sygn. akt II SA 656/99; wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/04; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 176/09; wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/10;wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1328/18, CBOSA), wskazując, że uchwała dotycząca nadania nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego. Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, dlatego też przyjął, iż stosownie do cyt. wcześniej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego.

Przeprowadzona kontrola uchwały Rady Miasta Brzeziny z dnia 27 maja 2021 r. nr XL/306/2021 w przedmiocie nadania nazwy ulicy prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej, położonej w obrębie 4 miasta Brzeziny, stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną numerem 3808/22, które jest współwłasnością osób fizycznych.

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Stosownie zaś do art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Definicję drogi publicznej przewidziano w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.d.p.

Nie budzi wątpliwości, że ulica, której nadano nazwę "Poziomkowa", stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały).

Na gruncie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W niniejszej sprawie Rada Miasta Brzeziny nie posiada pisemnej zgody właścicieli "terenu", na którym zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna na nadanie jej nazwy "Poziomkowa". Słusznie przy tym podnosi strona skarżąca, że zgody takiej nie może zastępować wyrażona ustnie i utrwalona w notatce akceptacja dla zaproponowanej nazwy ulicy, skoro przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. w sposób jasny i bezsporny ustanawia wymóg uzyskania w tym względzie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Rację też należy przyznać stronie skarżącej, że zgoda taka każdorazowo obejmuje tylko i wyłącznie konkretną propozycję nazwy, a zatem w razie zmiany koncepcji nazewnictwa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla nowej nazwy niż pierwotnie zakładana konieczne jest uzyskanie nowej zgody właścicieli terenów. Rada Miasta Brzeziny tego wymogu nie spełniła, co zresztą organ ten przyznał w odpowiedzi na skargę. Rada posiadała bowiem zgodę na nadanie drodze nazwy "Szafirowa", a nie jak przyjęto w zakwestionowanej uchwale "Poziomkowa". Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta Brzeziny nastąpiło wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a u.d.p., czym w sposób oczywisty naruszono ten przepis i naruszenie to uznać należy za istotne.

Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom o podjęciu przez organ działań autokontrolnych, na dzień rozpoznania sprawy, tj. 10 lutego 2022 r., nie wpłynął do Sądu żaden dokument świadczący o wyeliminowaniu z obrotu prawnego spornej uchwały. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zauważa, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie może skutkować bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania sądowego, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Orzekając o kosztach postępowania, Sąd nie uwzględnił wniosku organu

o wzajemne zniesienie kosztów między stronami, mając na względzie brak akceptacji dla tego wniosku przez stronę skarżącą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 złotych. d.cz.