VI SA/Wa 1858/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-01-31	
Data wpływu	2005-09-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy	
Sygn. powiązane	II GSK 161/06	
Skarżony organ	Rada Radców Prawnych	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący : Asesor WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2006 r., sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę	
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1858/05

Uzasadnienie

A. Z. wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylającą uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich i umarzającą postępowanie w sprawie.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżąca A. Z. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską w roku 2004 w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w S..

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) oraz § 9 pkt 9 załącznika do uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalenia wysokości opłaty konkursowej odmówiła wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005 z uwagi na uzyskanie przez nią zbyt małej liczby punktów w postępowaniu konkursowym.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej uchwały do Krajowej Rady Radców Prawnych.

W odwołaniu zarzuciła, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca powołując się na to, że spełnia ustawowe wymagania określone w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych wniosła o wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich. Ponadto zażądała zwrotu pobranej bezpodstawnie opłaty konkursowej. W uzasadnieniu odwołania wskazała na to, że konkurs na aplikację przeprowadzono w oparciu o regulamin uchwalony na podstawie art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, który został uchylony z dniem 4 marca 2004 r., gdyż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. został uznany za niekonstytucyjny. W dniu [...] maja 2004 r., gdy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich przepis ten już nie obowiązywał. Dlatego też uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji w sprawie odmowy wpisu skarżącej na listę aplikantów. Z uwagi natomiast na to, że skarżąca spełnia wszystkie ustawowe warunki określone dla aplikanta radcowskiego, a także złożyła stosowny wniosek do właściwego organu, powinna zostać wpisana na listę aplikantów radcowskich.

Krajowa Rada Radców Prawnych, rozpoznając odwołanie, uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu rozważenia argumentacji przedstawionej w odwołaniu.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o wpis na listę aplikantów Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., opierając się na tej samej podstawie prawnej, ponownie odmówiła wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005.

W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wpis oraz po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wpis na listę aplikantów. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. podjęła bowiem uchwałę w sprawie przeprowadzenia w roku 2004 konkursu na aplikację radcowską w dniu [...] stycznia 2004 r., a zatem postępowanie konkursowe zostało wszczęte przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Okoliczność, że kandydaci składali wnioski o dopuszczenie do konkursu w terminie późniejszym, nie ma wpływu na ocenę skuteczności wszczęcia procedury konkursowej w Izbie w S.. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który nie zgłosił sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów osób, które z wynikiem pozytywnym przeszły postępowanie konkursowe. Kandydaci na aplikację byli informowani o sytuacji prawnej zaistniałej po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i każdy z nich podpisywał oświadczenie o znajomości treści tego wyroku i wyrażeniu zgody na poddanie się konkursowi na warunkach określonych uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...]. Poddanie się konkursowi na aplikację przez każdego z kandydatów było dobrowolne i odbywało się z pełną świadomością stanu prawnego obowiązującego w dacie przeprowadzania konkursu. Twierdzenie więc, że skarżąca spełnia wszystkie warunki ustawowe do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem skarżąca nie przeszła pomyślnie procedury konkursowej. Skarżąca nie spełnia ponadto wymogu zawartego w przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, gdyż nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu, skoro wyraziła zgodę na przystąpienie do konkursu na znanych jej warunkach, a obecnie warunki te kwestionuje. Natomiast pobranie opłaty konkursowej w wysokości zgodnej z zasadami określonymi w uchwale Krajowej Rady Radców Prawnych nie może być uznane za bezprawne.

Skarżąca ponownie wniosła odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych zarzucając, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą nieważności. Wniosła w związku z tym o jej uchylenie i wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich, gdyż spełnia wszystkie wymagania ustawowe określone w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Ponownie zarzuciła też, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem zasad określonych w kpa oraz, że bezprawnie pobrano od niej opłatę konkursową. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia [...] września 2004 r. stwierdzając, że od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. od dnia 4 marca 2004 r. nie istniała podstawa prawna do określania zasad przeprowadzenia konkursu na aplikację radcowską oraz do przeprowadzenia takiego konkursu. Uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na aplikację była tylko wewnętrzną czynnością techniczną tego organu i nie rozpoczęła procedury konkursowej. Skarżąca odwołała się do rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnośnie momentu wszczęcia procedury konkursowej. Podniosła też, że oświadczenie złożone przez nią przed przystąpieniem do konkursu na aplikację zostało wymuszone przez organ, pod rygorem zwrotu wniosku i nie może być podstawą do uznania, że konkurs został przeprowadzony zgodnie z prawem. Wynik konkursu nie ma natomiast wpływu na spełnienie przez nią przesłanek wymaganych do wpisu na listę aplikantów. Odnośnie natomiast zarzutu, że nie spełnia wymogu zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, skarżąca stwierdziła, że przystąpiła do konkursu na aplikację z uwagi na brak innej możliwości nadania biegu jej wnioskowi o wpis na listę aplikantów, a wskazując w złożonym przez siebie odwołaniu na niezgodność działania Rady z powszechnie obowiązującym prawem, w niczym nie uchybiła dyspozycji art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Skarżąca podtrzymała jednocześnie żądanie zwrotu uiszczonej przez nią opłaty konkursowej. Podkreśliła też, że organ I instancji rozpoznał sprawę z przekroczeniem terminów określonych w kpa. W konkluzji stwierdziła, ze Rada Okręgowej izby Radców Prawnych w S. w toku niniejszego postępowania dopuściła się naruszenia naczelnych zasad konstytucyjnych, zasad postępowania administracyjnego, przepisów szczególnych, w tym art. 40 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a także wiążących ją wewnętrznych przepisów korporacyjnych.

Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa., uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej izby Radców Prawnych w S. i umorzyła postępowanie w sprawie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu uchwały stwierdził, iż odwołanie A. Z. zasługuje na uwzględnienie w świetle aktualnego stanu prawnego, wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, który stanowi, iż art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z Konstytucją RP. Organ podkreślił przy tym, że ponieważ podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie funkcjonuje w obrocie prawnym to sama uchwała nie może być utrzymana w mocy. W tej sytuacji, zdaniem organu, postępowanie należało umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, z powodu braku normy prawnej określonej w ustawie o radcach prawnych, zezwalającej na przeprowadzenie konkursów na aplikacje radcowską zgodnie z właściwymi przepisami Konstytucji RP i dokonywanie wpisów na listę aplikantów radcowskich osób, które uzyskały pozytywna ocenę w postępowaniu konkursowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej umorzenia postępowania, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 104 i art. 105 kpa oraz jako naruszającej zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 12 kpa.

Przytaczając argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. oraz powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na gruncie art. 138 kpa i art. 105 kpa skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich jako bezprzedmiotowego. W ocenie skarżącej, w istniejącym stanie prawnym, organ mógł podjąć jedynie uchwałę w przedmiocie wpisania jej na listę aplikantów, gdyż spełniała wszelkie ustawowe warunki sformułowane w art. 33 ust. 1 ustawy o radach prawnych do wpisania jej na listę aplikantów. Od dnia 4 marca 2004 r. tj. od dnia publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. nie istniała bowiem podstawa prawna do określania zasad przeprowadzenia konkursu oraz do przeprowadzenia takiego konkursu przez samorząd zawodowy. Skarżąca wskazała też na przewlekłość postępowania administracyjnego przed organami samorządu radcowskiego stwierdzając, że odbiera to jako szykanę przeciwko jej osobie. Ponadto skarżąca zwróciła się do Sądu, aby ustosunkował się do zarzutu postawionego prze Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., że nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Krajowa Rada Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponownie podkreśliła, że umorzenie postępowania było zasadne, gdyż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych nie mogła prowadzić postępowania zmierzającego do wpisu na listę aplikantów radcowskich ze względu na brak podstawy prawnej do przeprowadzania obligatoryjnych konkursów na aplikację radcowską, od których uwarunkowany jest wpis na listę aplikantów radcowskich. Umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 138 § 1 kpa, który jest przepisem o charakterze informacyjnym odsyłającym miedzy innymi do art. 105 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.

Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Trybunał Konstytucyjny w dniu 18 lutego 2004 roku rozpoznał pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności z konstytucją niektórych przepisów prawa o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych dotyczących naboru na aplikacje adwokackie i radcowskie.

W zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy o radcach prawnych, związanych z naborem na aplikację radcowską, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, opublikowanym w dniu 4 marca 2004 r. orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza, co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. W obszernym uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał motywy powyższego rozstrzygnięcia i dodatkowo wskazał, że ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw obywatelskich powinny być unormowane w aktach prawnych o randze ustawowej. Ponieważ jednak przepisy zaskarżonej ustawy nie określały przesłanek i zakresu przeprowadzenia konkursów na aplikacje, umożliwiając dowolne normowanie tych kwestii w aktach prawnych wewnątrzkorporacyjnych, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., odmawiająca skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, podjęta została po dniu publikacji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zatem, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, podstawa prawna zaskarżonej uchwały przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Z uwagi na fakt, iż postępowanie przed Krajową Radą Radców Prawnych toczyło się w trybie odwoławczym, organ ten nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie orzec zgodnie z art. 138 kpa. Niezależnie bowiem od oceny czy uchwała dotknięta była wadami kwalifikowanymi czy niekwalifikowanymi, organ odwoławczy mógł jedynie zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylić uchwałę oraz umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, gdyż stwierdzenie jej nieważności w przypadku oceny, że uchwała była dotknięta wadą kwalifikowaną nie było możliwe. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza bowiem stosowanie sankcji nieważności decyzji (uchwały) w postępowaniu odwoławczym.

Uchylając zaskarżoną uchwałę i umarzając postępowanie Krajowa Rada Radców Prawnych powołała się na przesłankę bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 kpa.

Art. 138 § 1 pkt 2 kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa, dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 kpa zaistniała, albowiem brak było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem podstawa działania organu pierwszej instancji odpadła, organ odwoławczy w żadnym razie nie był już władny dokonać oceny podjętej przez organ pierwszej instancji uchwały. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną uchwałę w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się, jak to stanowi art. 105 § 1 kpa, bezprzedmiotowe. Niedokładne przytoczenie przez organ odwoławczy podstawy prawnej decyzji tj. wskazanie jedynie art. 138 § 1 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiło uchybienie procesowe, które nie miało jednak wpływu na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych ustaleń rozważanie kwestii, czy skarżąca spełnia wymóg z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich jest obecnie bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.