Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Szefa Inspektoratu Uzbrojenia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

K. L. wniósł do Szefa Inspektoratu Uzbrojenia wniosek z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- przesłania przez platformę ePUAP zeskanowanych kopii wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] maja 2016 r. z M. L. (PESEL[...]),

- przesłania przez platformę ePUAP zeskanowanych kopii wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] maja 2016 r. z I. L. z domu M. (córką [...] L. M.),

- wskazania, czy M. L. jest aktualnie zatrudniony w strukturach Inspektoratu Uzbrojenia.

Wnioskodawca domagał się przesyłania wszelkich pism w sprawie zainicjowanej niniejszym wnioskiem poprzez podpisanie dokumentu w formacie PDF, profilem zaufanym ePUAP, bez użycia bezpiecznego podpisu elektronicznego.

Szef Inspektoratu Uzbrojenia w odpowiedzi na wskazany wniosek wystosował pismo z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w którym wskazał, iż żądania zawarte w pkt 1 i 2 tego wniosku nie stanowią informacji o charakterze publicznym, ponieważ, aby informacja uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć sprawy publicznej. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych.

Wniosek zawierający żądania przekazania informacji dotyczących syna wnioskodawcy – M. L. oraz jego małżonki I. L. (synowej wnioskodawcy), nie może zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie odnosi się do "spraw o charakterze publicznym".

W odpowiedzi na pkt 3 ww. wniosku organ poinformował, że w dniu [...] października 2015 r. M. L. złożył wypowiedzenie umowy o pracę i nie jest zatrudniony w Inspektoracie Uzbrojenia.

K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Inspektoratu Uzbrojenia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Szef Inspektoratu Uzbrojenia nie udostępniając informacji publicznej, naruszył art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie żądał udostępnienia informacji o zawartych umowach cywilnoprawnych, tj. o gospodarowaniu mieniem Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego powyższe informacje niewątpliwie dotyczą sprawy publicznej, tj. gospodarowania środkami publicznymi przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia, a w konsekwencji stanowią informację publiczną.

Skarżący podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie Szefa Inspektoratu Uzbrojenia, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Twierdzenie takie jest również sprzeczne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Wniosek z dnia [...] maja 2016 r. dotyczył możliwości weryfikacji zasadności wydatkowania przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia środków publicznych na umowy cywilnoprawne. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie powinno więc naruszać przesłanek leżących u podstaw zagwarantowania obywatelom konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nie powinno więc naruszać fundamentów społeczeństwa obywatelskiego. Okoliczność, iż wniosek dotyczy syna skarżącego nie ma w sprawie najmniejszego znaczenia. Treść zawartych przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia umów cywilnoprawnych nie zyskałaby waloru informacji publicznej poprzez fakt, iż o jej ujawnienie wnioskowałaby osoba niespokrewniona z M. L. Stanowisko Szefa Inspektoratu Uzbrojenia jest zatem sprzeczne z dyspozycją art 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

K. L. zaznaczył również, że w niniejszej sprawie termin organu na udzielenie żądanej informacji upłynął z dniem 24 maja 2016 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi Szef Inspektoratu Uzbrojenia nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej oraz nie poinformował o nowym terminie udostępnienia dokumentów.

Wniosek z dnia [...] maja 2016 r., zdaniem skarżącego, niewątpliwie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Szef Inspektoratu Uzbrojenia zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w terminie do dnia 24 maja 2016 r. Skarżony organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, w związku z powyższym pozostaje w bezczynności. Niedopuszczalna jest także dokonana przez organ kwalifikacja informacji publicznej przez cenzus podmiotu wnioskującego oraz celu jej pozyskania.

W ocenie skarżącego organ administracji lekceważy prawo, bowiem stan bezczynności jest oczywisty i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W treści odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Uzbrojenia wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący od ponad 2 lat kieruje do organu wnioski o dostęp do informacji publicznej, które odnoszą się do jego syna – M. L., a niektóre również do I. L.

Organ zaznaczył, że M. L. do niedawna pracował w Inspektoracie Uzbrojenia, natomiast I. L. nadal w nim pracuje. Zdaniem organu wnioski o dostęp do informacji publicznej wykorzystywane są przez skarżącego partykularnie do prowadzenia sporu z własną rodziną. Nie służą tym samym żadnej sprawie publicznej. Zasadniczą kwestią są pobudki, jakimi kieruje się skarżący, składając kolejne wnioski w ramach dostępu do informacji publicznej. Analiza wniosków o dostęp do informacji publicznej pozwala stwierdzić, iż udostępnianie informacji z zakresu życia prywatnego syna wnioskodawcy i jego małżonki narusza treść art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p.

Prawo do informacji publicznej nie może być utożsamiane z prawem do uzyskiwania każdej informacji i przeprowadzania kontroli wszelkiego rodzaju, na takim samym poziomie szczegółowości, jaką posiadają w ramach swoich kompetencji, np. Najwyższa Izba Kontroli czy inne podmioty o charakterze kontrolnym. Prawo do informacji publicznej oznacza, że osoba wnioskująca o dostęp do informacji publicznej, realizując to prawo, nie powinna wykorzystywać go do celów innych niż zwyczajnie informacyjnych.

Organ wskazał, że K. L. na przestrzeni ostatnich 2 lat złożył kilkadziesiąt wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wiele z tych wniosków zostało zrealizowanych - w części dotyczącej informacji publicznej prostej, mimo iż często wiązało się to z koniecznością podjęcia wielu pracochłonnych działań, polegających np. na anonimizacji kilkuset stron dokumentów. Kilka razy organ wyznaczał wnioskodawcy termin, w którym mógł osobiście sporządzić kopie żądanych dokumentów, jednak wnioskodawca nigdy z takiej możliwości nie skorzystał. Podsumowując, organ zawsze wywiązywał się z obowiązków nakładanych przez przepisy prawa.

Postępowanie skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż przyświeca mu interes indywidualny, mający na celu zdobycie informacji, które mógłby wykorzystać w sporze ze swoim synem.

Termin na odpowiedź na wniosek o dostępie do informacji publicznej z dnia [...] maja 2016 r. upływał w dniu 24 maja 2016 r. Odpowiedź, organu wysłano w dniu 23 maja 2016 r. poprzez platformę ePUAP, co zostało poświadczone przez system ePUAP. Organ zatem nie przekroczył ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 278 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Przechodząc na grunt analizowanej sprawy, należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147).

Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była także wielokrotnie przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne dostrzegały to zjawisko, uznając iż w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, w którym Sąd stwierdził, że podstawą oddalenia skargi ba bezczynność powinno być nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 216/14, obydwa dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. żąda udostępnienia mu informacji w zakresie kopii wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Szefa Inspektoratu Uzbrojenia w dniach od [...] stycznia 2011 r. do [...] maja 2016 r. z M. L. i I. L. z domu M. oraz wskazania, czy M. L. jest aktualnie zatrudniony w strukturach Inspektoratu Uzbrojenia.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę M. L. jest synem wnioskodawcy, a I. L. jest jego synową. Pomiędzy wnioskodawcą a jego synem i synową trwa konflikt, który owocuje między innymi licznymi wnioskami składanymi przez skarżącego do organu o udostępnienie informacji dotyczących rodziny skarżącego, konflikt ten zaowocował również zawiadomieniem złożonym przez M. L. do Prokuratury Rejonowej w [...] o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa z art. 190 a Kodeksu karnego, polegającego na uporczywym nękaniu M. L. przez skarżącego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do innych celów, aniżeli informowania o sprawach publicznych. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący dąży do zgromadzenia informacji o swoim synu i synowej w celach prywatnych, takie zaś wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej nie podlega ochronie prawnej i winno być traktowane jako nadużycie prawa podmiotowego. Ponieważ organ w ustawowym terminie 14 dni udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.