VII SA/Wa 668/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-13	
Data wpływu	2022-04-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Artur Kuś /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 147 par. 1,  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2, 31 ust. 3, 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 10 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "przebieg oznaczenia ciągu pieszo – rowerowego na rysunku planu ma charakter orientacyjny", w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]; II. stwierdza nieważność § 30 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]; III. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wytycza przebieg ciągu pieszo-rowerowego na terenie oznaczonym symbolem [...] przez teren działek nr [...] i nr [...]; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada m.st. Warszawy (dalej jako "organ" lub "Rada") w dniu 11 września 2014 r. podjęła uchwałę nr XC/2311/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] (powoływanej dalej jako "uchwała" lub "m.p.z.p.").

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia uchwały Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez wprowadzenie w § 10 pkt 6 zaskarżonej uchwały ciągu pieszo-rowerowego, który ma łączyć wskazane przyległe ulice lub ulicę i bulwar przy [...], podczas gdy nie jest to element zagospodarowania terenu mieszczący się i związany z przyjętym przeznaczeniem dla terenu, na którym znajdują się działki skarżącej i zasadami jego zagospodarowania oraz teren, który ma być zajęty przez ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowy (jeden z rodzajów drogi rowerowej) powinien być określony za pomocą linii rozgraniczającej jako teren, dla którego zastosowanie mają odrębne zasady zagospodarowania i oznaczony odrębnym symbolem zarówno w tekście uchwały, jak też na rysunku planu;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", oraz art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", poprzez przekroczenie władztwa gminy i naruszenie zasady proporcjonalności, podczas gdy zorganizowanie prawidłowo funkcjonującej komunikacji na terenie podległym kompetencji gminy jak też zapewnienie mieszkańcom stref wypoczynku i rekreacji, zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych przez projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel, powinno co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, prywatnych zaś tylko w niezbędnym zakresie, z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania, podczas gdy przepis ten naruszono i bezprawnie wprowadzono na środku terenu skarżącej ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowy naruszając bezpieczeństwo mieszkańców Spółdzielni, kosztem właścicieli nieruchomości bez stosownej rekompensaty, dalece ingerując w prawo własności skarżącej, ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek ograniczając jej prawa i sposób zagospodarowania tego terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p poprzez orientacyjne wskazanie przebiegu terenu, którego przeznaczeniem jest ciąg pieszo-rowerowy i który nie został wyznaczony w sposób niebudzący wątpliwości liniami rozgraniczającymi, podczas gdy obowiązkiem gminy jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób jednoznaczny i powinien zostać wyznaczony w sposób niebudzący wątpliwości liniami rozgraniczającymi;

4. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak spójności w części tekstowej uchwały oraz niejednoznaczność ustaleń zawartych w części tekstowej i rysunku planu w § 10 pkt 6 oraz w § 30 pkt 6 uchwały, a także rysunek planu dla terenu oznaczonego numerem 4.1 i symbolem MW(U) zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, podczas gdy obowiązkowe ustalenia w tym zakresie powinny być precyzyjne i jednoznaczne, nie zaś wzajemnie wykluczające się, bądź sformułowane w sposób daleko nieprecyzyjny oraz część tekstowa uchwały musi zaś być zgodna z rysunkiem planu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej składającej się z dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W., położonej w terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały, oznaczonym nr 4.1 i symbolem MW(U) na rysunku planu. Zdaniem Spółdzielni, ustalenia m.p.z.p. wynikające z § 3 ust. 1 pkt 22, § 4 ust. 2 pkt 3, § 10 pkt 6 oraz § 30 pkt 6, a także rysunek planu dla terenu oznaczonego symbolem 4.1MW(U), w odniesieniu do działek Spółdzielni zostały uchwalone z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Jest to o tyle istotne, że na podstawie zaskarżonej uchwały wydano decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 listopada 2019 r. nr 1451/2019 uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i nakładającą na inwestora, tj. Spółdzielnię obowiązek wykonania rozbiórki części ogrodzenia dz. nr [...] od strony dz. nr [...] oraz dz. nr [...] w ciągu istniejącego chodnika, celem umożliwienia swobodnego dostępu i przejścia na dz. nr ew. [...] i [...] zgodnie z m.p.z.p. Dodatkowo opis planu dotyczący ciągu rowerowo-pieszego przebiegającego przez dz. nr [...] i nr [...] będące w zasobach Spółdzielni jest naruszeniem jej praw, które nie mogą być bezprawnie ograniczone. Tym czasem na skutek zaskarżonej uchwały na skarżącą nakładane są przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztowne i nieodwracalne obowiązki, które to są sprzeczne z prawem i z zasadami współżycia społecznego. Precyzując zarzut skargi dotyczący naruszenia przez uchwałę art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skarżąca wskazała, że zgodnie nim w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Według § 4 pkt 1 rozporządzenia przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Również stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia, projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie więc z wolą ustawodawcy różne zasady zagospodarowania terenu wymagają wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających. Rozróżnienia takiego należy dokonać zarówno w części tekstowej, jak też w części graficznej uchwały. W ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się tylko taki teren, który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania. Choć niewątpliwie w ramach terenu przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne dopuszczalne jest realizowanie w ramach takiego właśnie przeznaczenia wewnętrznych dróg i chodników, jako elementów towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, to jednak istnieje zasadnicza różnica między takimi wewnętrznymi obiektami, a nakazanym do realizacji na działkach skarżącej ciągiem pieszo-rowerowym, który ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i stanowić element węzła komunikacyjnego w m.p.z.p. Według § 10 pkt 6 uchwały ciąg pieszo-rowerowy ma łączyć wskazane przyległe ulice lub ulicę i bulwar przy [...]. Nie jest to element zagospodarowania terenu mieszczący się i związany z przyjętym przeznaczeniem dla terenu, na którym znajdują się działki Spółdzielni i zasadami jego zagospodarowania. Teren, który ma być zajęty przez ogólnodostępny ciąg pieszo-rowerowy (jeden z rodzajów drogi rowerowej) powinien być określony za pomocą linii rozgraniczającej, jako teren dla którego zastosowanie mają odrębne zasady zagospodarowania i oznaczony odrębnym symbolem zarówno w tekście uchwały, jak też na rysunku planu. Skarżąca zauważyła, że takie właśnie rozwiązanie przewidują inne plany miejscowe na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem skarżącej, zakwestionowane ustalenia uchwały naruszają również art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ww. ustalenia uchwały oraz odpowiednio jej część graficzna w odniesieniu do działek skarżącej zostały wprowadzone także z przekroczeniem władztwa gminy i naruszeniem zasady proporcjonalności. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te niewątpliwie obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego (pkt 1); gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2); kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10). Zadaniem własnym gminy jest więc m.in. zorganizowanie prawidłowo funkcjonującej komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, jak też zapewnienie mieszkańcom stref wypoczynku i rekreacji, co wiąże się z odpowiednim kształtowaniem ładu przestrzennego. Uwzględnianie powyższych celów, a więc zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych przez projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel powinno co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, a na prywatnych tylko w niezbędnym zakresie. W przypadku nieruchomości prywatnych powinno wiązać się w nieodległej perspektywie z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania. Taką zaś możliwość zapewnia ustalenie takiego przeznaczenia określonego terenu, którego realizacja może być uznana za inwestycję celu publicznego zdefiniowanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nakazanego do realizacji, na działkach Spółdzielni, ciągu pieszo-rowerowego nie określono jako terenu inwestycji celu publicznego (§ 4 uchwały). To powoduje, że ustalenia dotyczące tego terenu w odniesieniu do działek Spółdzielni nie tylko nie zostały dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności, ale też nie gwarantują Spółdzielni możliwości uzyskania odszkodowania za uszczuplenie prawa własności. Gmina zamierza więc realizować zadanie własne dotyczące komunikacji kosztem właścicieli nieruchomości bez stosownej rekompensaty. Nie jest wiadome jakie wskazania przemawiały za tak zaplanowanym przebiegiem ciągu pieszo-rowerowego, który w znaczący sposób godzi w prawo własności do nieruchomości. Możliwe, że wynikało to z potrzeby uzupełnienia sieci komunikacyjnej, jednak nieuwzględnienie obowiązku wyznaczenia linii rozgraniczających dla tego terenu i wskazanie na rysunku planu tylko orientacyjnego jego przebiegu wskazuje, że gmina nie analizowała ani zakresu ograniczenia prawa własności, ani konieczności sprecyzowania tego ograniczenia, jak też, że nie analizowała możliwych innych, mniej dolegliwych dla Spółdzielni rozwiązań co do przebiegu ciągu pieszo-rowerowego. Skoro na rysunku planu wskazano przebieg orientacyjny, to zasadne jest twierdzenie, że ciąg pieszo-rowerowy wcale nie musi przebiegać przez działki Spółdzielni lub przez środek tych działek. To oznacza, że wprowadzonego nakazu, faktycznie prowadzącego do wywłaszczenia Spółdzielni bez możliwości odszkodowania nie można uznać za konieczne i racjonalne ograniczenie prawa własności. Zasadne jest wnioskowanie, że nie uwzględniono zadania Spółdzielni wobec jej mieszkańców, dla której obowiązkiem jest kierowanie się i zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców istniejącej zabudowy osiedla. W § 10 pkt 5 i pkt 6 uchwały zawarto sprzeczne ustalenia, ponieważ z pkt 5 wynika wymóg realizacji zarówno ścieżek rowerowych jak też ciągów pieszo-rowerowych co najmniej na terenach, na których na rysunku oznaczono ścieżki rowerowe, zaś z pkt 6 nakaz realizacji ciągów pieszo-rowerowych. Nie ma więc rzeczywistego uzasadnienia dla rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności Spółdzielni i ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek. Poprowadzenie ciągu pieszo-rowerowego przez działki Spółdzielni we wskazany na rysunku planu sposób ogranicza jej prawa. Wskazany orientacyjny przebiegłego terenu przedziela działki Spółdzielni (teren zabudowy mieszkaniowej z usługami) na pół, ograniczając w istotny sposób możliwości inwestycyjne i sposób zagospodarowania tego terenu. Takie orientacyjne wskazanie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego, w ocenie skarżącej, narusza także art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W § 30 pkt 6 m.p.z.p. dotyczącym właśnie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji dla terenu oznaczonego na rysunku numerem 4.1 i symbolem MW(U) zawarto ustalenie, że ciąg pieszo-rowerowy wyznaczony na rysunku planu należy realizować zgodnie z § 10 pkt 6 m.p.z.p. Obowiązek ten z ww. przyczyn nie został zrealizowany, ponieważ zasady powinny zostać określone w sposób jednoznaczny. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżąca zauważyła, że brak spójności w części tekstowej uchwały oraz niejednoznaczność ustaleń zawartych w części tekstowej i rysunku planu powoduje, że ustalenie zawarte w § 10 pkt 6 oraz w § 30 pkt 6 uchwały, a także rysunek planu dla terenu oznaczonego symbolem 4.1MW(U) zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów. Obowiązkowe ustalenia w tym zakresie powinny być precyzyjne i jednoznaczne, nie zaś wzajemnie wykluczające się, bądź sformułowane w sposób daleko nieprecyzyjny. Część tekstowa uchwały musi zaś być zgodna z jej rysunkiem. Podsumowując skarżąca wskazała, że zapis planu dotyczący ciągu rowerowo-pieszego przebiegającego przez należące do niej działki, jest naruszeniem praw Spółdzielni w dysponowaniu nieruchomości. Na dz. nr [...] i nr [...] nie ma wydzielonego traktu rowerowo-pieszego, natomiast jest parking samochodowy, droga dojazdowa do zsypu budynku nr 3 i nr 5 dla samochodów służb oczyszczania i jest duże zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, częstym przemieszczaniem się pieszych, jak i rowerzystów. Działki te były zagospodarowane (tj. parking, droga dojazdowa, chodniki, plac zabaw, trawniki, itp.) już 20 lat temu, a m.p.z.p. powstał w 2014 r. bez uzgodnienia z użytkownikiem wieczystym (aktualnie właścicielem) ww. działek, jak i mieszkańcami Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że ciąg pieszo-rowerowy stanowi powiązanie komunikacyjne, służy do umożliwienia przejścia oraz przejazdu osób poruszających się na rowerze przez teren o innym przeznaczeniu. Jego wyznaczenie daje prawo do przejścia i przejazdu rowerowego wszystkim użytkownikom obszaru planu przez teren, na którym znajdują się budynki należące do Spółdzielni. Jest to zabezpieczenie swobody poruszania się pieszych i rowerzystów w obszarze planu. Ciąg ten w rozumieniu ustaleń uchwały jest elementem zagospodarowania terenu zlokalizowanym w ramach terenu o innym przeznaczeniu. Ciąg pieszo-rowerowy określony w § 3 ust. 1 pkt 22 nie jest tożsamy, nie tworzy ścieżki rowerowej w znaczeniu § 4 ust. 2 pkt 3 stanowiącej możliwy element wyposażenia terenów przeznaczonych do budowy i utrzymania dróg publicznych. Powiązanie piesze i rowerowe pomiędzy terenem drogi publicznej [...] a terenem drogi publicznej [...] poprzez teren [...] ma być realizowane przez ten kwartał zabudowy na zasadzie umożliwienia poruszania się po alejkach tam wytyczonych, stanowiących element wyposażenia terenu. Obsługa zabudowy wymaga realizacji w granicach terenu dojść i dojazdów, miejsc postojowych, placów zabaw, miejsc wypoczynku a nawet skwerów i niekubaturowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych. Wszystkie te wymienione elementy stanowią infrastrukturę towarzyszącą funkcji podstawowej. Działki nr [...] i nr [...] stanowiące m.in. własność Spółdzielni zabudowane od 1980 r. 13-to kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi (na każdej z nich znajduje się jeden budynek), również są zagospodarowane zielenią osiedlową, wyposażono je w miejsca postojowe, dojścia i dojazdy, plac zabaw. Istniejące alejki piesze oraz jezdnie dojazdów służą ogółowi mieszkańców obu budynków. Ustanowienie ciągu pieszo-rowerowego sprowadza się do zagwarantowania pozostałym mieszkańcom obszaru planu, pieszym i rowerzystom, możliwości poruszania się po tych istniejących alejach pieszych i jezdniach dojazdowych. System istniejących powiązań komunikacyjnych w obszarze osiedla został włączony do układu powiązań zlokalizowanych na terenach inwestycji celu publicznego, tj. na terenach KD. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem autonomicznym i dotyczy obszaru określonego w tej uchwale. Przepisy określające wymagany zakres projektu planu dają możliwość różnorakiego kształtowania konstrukcji uchwały. Sporządzający plan może każdą z uchwał w sprawie planów skonstruować inaczej, w sposób najlepiej dopasowany do specyfiki obszaru, którego dotyczy uchwała. Wyznaczenie w jakiejś uchwale, jako osobnego terenu funkcjonalnego, terenu ciągu pieszo-rowerowego nie oznacza, że w każdej innej uchwale fraza "ciągi pieszo-rowerowe" zawsze oznacza osobny teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi. Wskazane w skardze przykłady uchwał mają inną konstrukcję, w tych planach zdecydowano, że fraza: "ciągi pieszo-rowerowe" określać będzie przeznaczenie terenu. Natomiast w zaskarżonej uchwale fraza ta nie oznacza przeznaczenia terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, tylko element zagospodarowania w terenie o innym przeznaczeniu. Taki symbol znajduje się w wybranych terenach MW(U), MW, ZP. Wskazany w ustaleniach ciąg pieszo-rowerowy stanowiący, zgodnie z ustaleniami uchwały, powiązanie pieszo-rowerowe i ma przebieg orientacyjny, ponieważ powiązanie to ma być realizowane poprzez istniejące w ramach osiedla zagospodarowanie. Wskazanie obligatoryjnej lokalizacji powiązania pieszo-rowerowego nakładałoby obowiązek realizowania ciągu w konkretnym przebiegu. Ograniczałoby możliwość rearanżacji przestrzeni i byłoby nadmiarowym obciążeniem. Zgodnie ponadto z § 4 pkt 1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać również zasady zagospodarowania terenów, a według pkt 9 ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (...) powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego. Układ komunikacyjny to każdy wyznaczony ciąg komunikacyjny nie koniecznie realizowany na terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi i przeznaczony specjalnie do tego jednego celu. Wskazanie w uchwale obligatoryjnego powiązania, z którego mogą korzystać piesi i rowerzyści bez określenia jego dokładnego położenia w terenie jest na tej podstawie możliwe. Ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale w § 10 pkt 6 oraz § 30 pkt 6, a także zawarte na rysunku planu dla terenu oznaczonego numerem 4.1MW(U) są ze sobą spójne, jednoznaczne i precyzyjne. Nakaz realizacji przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu, oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe"; przez działki, przez które przebiega to oznaczenie należy zapewnić, w projektach zagospodarowania, przejście dla pieszych i przejazd dla rowerzystów łączące wskazane przyległe ulice jest spójny z treścią ustaleń szczegółowych dla terenu 4.1MW(U) oraz rysunkiem planu, na którym znajduje się specjalny symbol oznaczający ciąg pieszo-rowerowy. Przejście dla pieszych i przejazd dla rowerów nie jest sprzeczne z przyjętym przeznaczeniem terenu Spółdzielni, gdyż znajdują się na nim drogi i chodniki, po których może być realizowany ruch pieszy i rowerowy i nie wiąże się on z koniecznością zrealizowania jakichkolwiek innych elementów zagospodarowania, na których realizacja tego ruchu miałaby następować. Przemieszczanie się przez teren Spółdzielni osób nie będących jej członkami nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców istniejącej zabudowy. Powiązanie komunikacyjne w założeniu uchwały ma być realizowane po drodze dojazdowej i chodnikach wyznaczonych już 20 lat temu jednak nie zostało wrysowane na rysunku w sposób odzwierciedlających przebiegi tych elementów, ponieważ uniemożliwiłoby to ich relokację w przypadku gdyby Spółdzielnia zamierzała zmienić aranżację przestrzeni. Organ wskazał na koniec, że uchwalanie m.p.z.p. miało miejsce w zgodzie z procedurą jego uchwalania, zaś Spółdzielnia w toku procedury planistycznej nie składała wniosków ani uwag. W trakcie wyłożeń, nie wpłynęły również uwagi o likwidację wskazanego ciągu pieszo-rowerowego.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. poparł wniesioną skargę, jednocześnie modyfikując zakres zaskarżenia i wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 22, § 10 pkt 6, § 30 pkt 6 lit. b uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącej.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. zmodyfikował natomiast swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o odrzucenie skargi w całości ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. Wskazał bowiem, że w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek wpisano ograniczone prawo rzeczowe w postacie służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez ciągi pieszo-jezdne, przebiegające przez nieruchomość objętą niniejszą księgą wieczystą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W przekonaniu Sądu, skarżąca stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu, na którym położne są dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W., stanowiące jej własność. Wyznaczenie natomiast przez ww. działki w m.p.z.p. ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego, skutkuje koniecznością likwidacji ogrodzenia Spółdzielni (co przy tym istotne m.p.z.p. nie zakazuje ogradzania nieruchomości znajdujących się na terenie nim objętym, z wyjątkiem dróg publicznych, ustalając jedynie w § 5 pkt 5 zasady realizacji ogrodzeń) i udostępnienie terenu tych działek do powszechnego użytku. Niewątpliwie zatem ustalone ograniczenia w zakresie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mają wpływ na realizację uprawnień właścicielskich. Zaskarżona uchwała, wprowadzając więc określone przeznaczenie nieruchomości skarżącej, z całą pewnością kształtuje przysługujące jej prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zgłoszony na rozprawie wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej. Powyższy brak interesu prawnego organ wiąże bowiem z okolicznością, że w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek (KW nr [...] i KW nr [...]) wpisano ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez ciągi pieszo-jezdne, przebiegające przez nieruchomość objętą niniejszą księgą wieczystą. Organ pominął jednak, że służebność gruntowa, zgodnie z art. 285 K.c. polega na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (§ 1). Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części (§ 2). Jak wskazuje się w doktrynie, z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę w art. 285 § 2 K.c. słowem "jedynie" należy przyjąć, że służebność gruntowa nie może zostać ustanowiona w innym celu niż zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części, a brak pożytku dla nieruchomości władnącej skutkuje niemożnością ustanowienia służebności gruntowej (por. Balwicka-Szczyrba M. (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz; WKP 2022). Jak wynika natomiast z ww. ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek omawiane ograniczenie (tj. służebność gruntowa, polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez ciągi pieszo-jezdne) dotyczy wzajemnie obu działek nr [...] i nr [...] (w księgach wieczystych jest wpisana wzajemna służebność). Dodatkowo służebność ta dotyczy dz. nr [...] (KW nr [...]) stanowiącej własność m.st. Warszawy. Z powyższego wynika, że służebność ustanowiona została wobec konkretnych nieruchomości władnących i w żadnym przypadku nie uprawnia do twierdzenia, że dotyczy ona zgodny na używanie nieruchomości skarżącej jako ciągu pieszo-jezdnego dla "wszystkich użytkowników obszaru planu przez teren, na którym znajdują się budynki należące do Spółdzielni", jak wskazano to w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji twierdzenie organu wyrażone na rozprawie, odnośnie do braku interesu prawnego po stronie skarżącej w zaskarżeniu uchwały z powyższej przyczyny, należy uznać za bezpodstawne.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi wyjaśnić należy, że samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, nie może przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1208/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności: § 10 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter orientacyjny", w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...]; § 30 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...] oraz części graficznej uchwały w zakresie, w jakim wytycza przebieg ciągu pieszo-rowerowego na terenie oznaczonym symbolem 4.1 MW(U) przez teren dz. nr [...] i nr [...].

Przed przedstawieniem przyczyn, które zadecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Co do pojęcia zasad należy zauważyć, że pojawiają się one również w art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktu planistycznego. Również odnośnie do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde więc naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 10. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2018 r., s. 283 i nast.). W ocenie Sądu, Rada m.st. Warszawy nie naruszyła przy uchwalaniu zaskarżonego planu określonego w ustawie trybu jego sporządzania, co potwierdza przedłożona dokumentacja planistyczna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nadużycia przez gminę władztwa planistycznego poprzez poprowadzenie przez działki skarżącej ciągu pieszo-rowerowego.

Zgodnie z postanowieniem planu teren oznaczony symbolem 4.1MW(U), przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi. Na terenie tym ustalono lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego (zaznaczonego na załączniku graficznym), zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu. Stosownie bowiem z § 10 pkt 6 m.p.z.p. w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się nakaz realizacji przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu, oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe"; przez działki, przez które przebiega to oznaczenie należy zapewnić, w projektach zagospodarowania, przejście dla pieszych i przejazd dla rowerzystów łączące wskazane przyległe ulice lub ulicę i bulwar przy [...]; przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter orientacyjny. Zgodnie z kolei z § 30 pkt 6 lit. b m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem 4.1MW(U) ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji: ciąg pieszo-rowerowy wyznaczony na rysunku planu należy realizować zgodnie z § 10 pkt 6 m.p.z.p.

Powyższe znalazło potwierdzenie w odpowiedzi organu na skargę, w której wskazano, że dz. nr [...] i nr [...] zabudowane od 1980 r. 13-to kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi (na każdej z działek znajduje się jeden budynek), również są zagospodarowane zielenią osiedlową, wyposażono je w miejsca postojowe, dojścia i dojazdy, plac zabaw. Istniejące alejki piesze oraz jezdnie dojazdów służą ogółowi mieszkańców obydwu budynków. Ustanowienie ciągu pieszo-rowerowego sprowadza się do zagwarantowania pozostałym mieszkańcom obszaru planu, pieszym i rowerzystom, możliwości poruszania się po tych istniejących alejach pieszych i jezdniach dojazdowych. System istniejących powiązań komunikacyjnych w obszarze osiedla został włączony do układu powiązań zlokalizowanych na terenach inwestycji celu publicznego tj. na terenach KD. Organ zauważył, że omawiane powiązanie komunikacyjne ma być realizowane po drodze dojazdowej i chodnikach wyznaczonych już 20 lat temu jednak nie zostało wrysowane na rysunku w sposób odzwierciedlających przebiegi tych elementów, ponieważ uniemożliwiłoby to ich relokację w przypadku gdyby Spółdzielnia zamierzała zmienić aranżację przestrzeni.

Ustalenie w planie na działkach skarżącej wyznaczonego ciągu pieszo-rowerowego niewątpliwie wprowadza ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności dz. nr [...] i nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. I właśnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

Niewątpliwie, w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i art. 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 224/17; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Brak tej analizy powoduje, że realizacja władztwa planistycznego w tej sprawie została dokonana przez organy gminy z naruszeniem zasady proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń. Aby bowiem równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a ograniczanym postanowieniami planu prawem własności do nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że wskazany w planie cel (w niniejszej sprawie umożliwienie powszechnego przejścia i przejazdu przez działki skarżącej) mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie tego prawa, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu.

Z akt planistycznych ani też stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika zaś, aby Rada w toku procedury uchwalania planu rozważała, w jakim zakresie ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego. Wskazanie przez organ, że przedmiotowy ciąg pieszy został już zrealizowany przez skarżącą i funkcjonuje w tym miejscu od wielu lat jako dostępny dla mieszkańców Spółdzielni, nie uzasadnia przeznaczenia tego terenu na cel ogólnodostępny, tym bardziej jeśli jego przebieg wskazano na rysunku jedynie orientacyjnie. Takie określenie lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie może mieć miejsca w sytuacji przeznaczenia go na cel ogólnodostępny, a powinien mieć konkretnie oznaczony przebieg. Co dodatkowo istotne, przedstawiony właśnie "orientacyjnie" na rysunku planu przebieg omawianego ciągu pieszo-rowerowego w okolicznościach niniejszej sprawy stał się przyczyną wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z 5 listopada 2019 r. nr 1451/2019 nakazującej skarżącej rozbiórkę części ogrodzenia dz. nr [...] od strony dz. nr [...] oraz dz. nr [...] obręb: [...] w ciągu istniejącego chodnika, celem umożliwienia swobodnego dostępu i przejścia na dz. nr [...] i nr [...].

Analiza przyjętych w m.p.z.p. rozwiązań planistycznych wskazuje zatem, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne, ustalając na terenie dz. nr [...] i nr [...] lokalizację ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego, zgodnie z przebiegiem jedynie orientacyjnie wskazanym na rysunku planu, co jasno wynika z § 10 pkt 6 m.p.z.p. w zw. z § 30 pkt 6 lit. b.

Jakkolwiek władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo szerokie, obejmując m.in. prawo do władczego kształtowania przeznaczenia danych terenów pod określony cel jak i warunków ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania, to jednak nie obejmuje wprost uprawnienia do w istocie dowolnego wywłaszczania obywateli z przysługującego im prawa własności nieruchomości bądź też wprowadzania takich ograniczeń w korzystaniu z nich, które nie są wprost przewidziane w przepisach prawa, np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899). Plany miejscowe mogą w praktyce być uznawane za kształtujące przestrzeń w sposób faktycznie zbliżony do wywłaszczenia, jednakże wykładnia ich zapisów, które takie ograniczenia wprowadzają wymaga przede wszystkim poszanowania podstawowych praw gwarantowanych w Konstytucji RP i nie dokonywania w związku z tym wykładni rozszerzającej, naruszającej istotę prawa własności. Uprawnienia planistyczne gminy, choć jak wskazano bardzo dalece władcze, nie są żadną miarą tożsame z uprawnieniem do wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości.

Sąd zauważa, że w myśl art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. W ustępie 2 tego artykułu wskazano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jakkolwiek plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zabudowie (danego rodzaju lub na danym terenie), czy też przewidywać określone nakazy powinnego działania właściciela nieruchomości, chcącego zagospodarować swoją nieruchomość, to jednak nie może nakazywać określonemu podmiotowi znoszenia naruszeń prawa własności przez inne osoby, niejako z pominięciem trybu i celu wywłaszczenia z prawa własności, o który mowa w Konstytucji. Wywłaszczeniem może być bowiem pełne odebranie określonej osobie prawa własności lub też jedynie częściowe jego odebranie, a mówiąc precyzyjnie ograniczenie tego prawa w sposób władczy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1297/20 (https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że uwzględniając wykładnię prokonstytucyjną § 10 pkt 6 m.p.z.p., jego adresatem nie jest skarżąca, a co najwyżej organ odpowiedzialny za budowę infrastruktury drogowej na tym terenie (zarządca dróg i terenów zielonych). Zapis nakazujący realizację przejścia i przejazdu dla rowerzystów przez tereny oznaczone na rysunku planu oznaczeniem graficznym "ciągi pieszo-rowerowe" w istocie stanowiłby, bez zachowania jakichkolwiek procedur i gwarancji uzyskania słusznego odszkodowania, faktyczne wywłaszczenie z części prawa własności (użytkowania wieczystego) rozumianego jako obowiązek znoszenia określonego zachowania bliżej nieokreślonej co do swojej liczebności grupy rowerzystów, a w szerszej perspektywie i pieszych. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia zarówno wspomniana wykładnia prokonstytucyjna owego przepisu planu, mająca na celu jak największą ochronę prawa własności, ale również wskazanie, że przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter jedynie orientacyjny, co czyni go wyłącznie postulatem (swoistą wytyczną) odnoszącym się do władzy odpowiedzialnej za budowę właściwej infrastruktury komunikacyjnej, która jest zobowiązana zapewnić dostępność ciągu rowerowo-pieszego.

Zauważyć przy tym należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (zob. Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004).

Z powyższych względów Sąd uznał, że przy uchwalaniu m.p.z.p. doszło do naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem nieważność § 10 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "przebieg oznaczenia ciągu pieszo-rowerowego na rysunku planu ma charakter orientacyjny" w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...]; § 30 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...] oraz części graficznej uchwały w zakresie, w jakim wytycza przebieg ciągu pieszo-rowerowego na terenie oznaczonym symbolem 4.1 MW(U) przez teren dz. nr [...] i nr [...], o czym orzekł w pkt 1-3 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, Sąd uznał, że Rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie uchwalenia § 3 ust. 1 pkt 22 uchwały w stosunku do przedmiotowych działek i w tym zakresie skargę oddalił. Przepis ten, znajdujący się w ustaleniach ogólnych planu (Rozdziale 1), określa (wyjaśnia) jedynie, jakie oznaczenia graficzne występują na rysunku m.p.z.p., w tym w określone w pkt 22 ciągi pieszo-rowerowe. Ustalenie to dotyczy zatem całego obszaru objętego m.p.z.p., pozostając bez wpływu na działki skarżącej, tym bardziej w sytuacji, gdy Sąd stwierdził nieważność części graficznej uchwały w zakresie, w jakim wytycza przebieg ciągu pieszo-rowerowego na terenie oznaczonym symbolem 4.1 MW(U) przez teren dz. nr [...] i nr [...].

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-III wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictw w kwocie 17 zł.