Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia 17 listopada 2015 roku nr XII/86/2015 w przedmiocie uchwalenia wzoru deklaracji podatkowych w zakresie podatku leśnego, rolnego i od nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ł. (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi § 7 uchwały Rady Gminy w Dobroniu (dalej: organ) z dnia 17 listopada 2015 roku, nr XII/86/2015 w sprawie określenia wzoru formularzy informacji i deklaracji podatkowych.

Powołując się na art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484 ze zm., dalej: u.o.a.n.), poprzez zawarcie w § 7 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7, w uzasadnieniu podnosząc, iż zgodnie z wypracowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona, tj. cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory informacji i deklaracji podatkowych, z których mają obowiązek korzystać zobowiązani do opłacania podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości na terenie gminy Dobroń.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a zatem również akty prawa miejscowego) ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z kolei § 7 uchwały wskazuje, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jednocześnie jednak w § 7 uchwały datę jej wejścia w życie określono również w drugi sposób poprzez wskazanie konkretnej daty obowiązywania ustawy tj. 1 stycznia 2016 roku. Wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia uchwały w życie Rada naruszyła powołany wyżej przepis (art. 4 ust. 1), tym samym powodując rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datą dzienną wskazaną w § 7 uchwały.

Powyższe w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. Zaskarżona uchwała w § 7 jest wadliwa, bowiem budzi wątpliwości, co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Zatem w takim wypadku winna znaleźć zastosowanie podstawowa zasada, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Skarżący nadmienił również, że uwagi na fakt, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2015 r., brak jest obecnie ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 roku. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że są one aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż zaskarżony zapis został zredagowany w sposób wadliwy, bowiem zawiera dwa, wzajemnie wykluczające się terminy wejścia w życie tej uchwały, jednakże konstrukcja tego przepisu jest formalnie zgodna z zasadami techniki prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ponadto mimo brzmienia § 7 uchwały nie doszło do nadania jej mocy wstecznej. W konsekwencji można jedynie uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie § 7 została podjęta z naruszeniem art. 4 u.o.a.n. , przy czym nie powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności § 7 uchwały, gdyż wówczas zaistniałaby taka sytuacja, w której brak byłoby jakiegokolwiek zapisu w uchwale o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz o dacie jej wejścia w życie.

Dodatkowo organ zauważył, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości mocą uchwały Nr XIII/95/2015 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie określenia wzoru formularzy informacji i deklaracji podatkowych (Dz. U. Województwa Łódzkiego poz. 5382) co powoduje brak negatywnych skutków prawnych skarżonej uchwały dla podatników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 292/20, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

W rozpoznanej sprawie sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy § 7 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r." stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.

W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Rada Gminy w Dobroniu w § 7 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. W istocie ta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 25 listopada 2015 r. pod poz. 4508, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 9 grudnia 2015 r. (zgodnie z zasadami obliczania daty wejścia w życie aktu normatywnego, określonymi w art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 7 uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.

W ocenie Sądu treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, CBOSA).

Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w Dobroniu w dniu 9 grudnia 2015 r. uchwały Nr XIII/95/2015, nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany zapis ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, z dnia 24 maja 2007 r., II OSK 23307, z dnia 13 września 2006 r., II OSK 58/06, CBOSA).

Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 7 kontrolowanej uchwały, Sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, weszła w życie – stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.

dch