II SA/Ol 84/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-19	
Data wpływu	2013-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Janina Kosowska /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Ochrona danych osobowych	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 101 poz 926; art. 1 ust. 1 i 2;  Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 i art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Ol 194/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" (dalej jako: "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", znak: "[...]", którą organ I instancji odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa).

Skład orzekający Sądu zgodził się, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zebranie wiejskie jest podmiotem prawa publicznego, stanowiącym wyraz demokracji bezpośredniej, choć nie jest ono organem gminy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Natomiast w myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy organem sołectwa jest zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy. Obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie należą niewątpliwie do sfery publicznej. Reasumując Sąd podkreślił, że zebranie wiejskie wykonując zadania publiczne i gospodarując środkami publicznymi pełni funkcje publiczne. Sąd zważył, że w zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, jednak przez sam fakt uczestniczenia w takim zebraniu nie stają się oni funkcjonariuszami publicznymi. W ocenie Sądu prawo dostępu do wnioskowanych list obecności podlegało ograniczeniu na podstawie art. 1 ust.2 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej też jako "u.d.i.p"), w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Skład orzekający zgodził się z argumentacją organów, że udostępnienie imienia i nazwiska w zestawieniu z nazwą sołectwa, stanowią dane, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i umożliwiają identyfikację osób, biorących udział w zebraniach wiejskich. Podniesiono, że działania podejmowane przez skarżące Stowarzyszenie, wynikające z jego zadań statutowych, z pewnością są realizowane dla dobra publicznego, jednakże nie można uznać, aby udostępnienie danych osobowych osób uczestniczących w zebraniach dotyczących funduszy sołeckich było niezbędne lub konieczne do wykonywania tychże zadań, zaś element niezbędności, czy też konieczności, jest wymagany przez art. 23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o ochronie danych osobowych.

Stowarzyszenie nie zgodziło się z tym wyrokiem i wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem :

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 20 ustawy

o dostępie do informacji publicznej i art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skład organu wykonującego zadania władzy publicznej

i decydującego o finansach publicznych nie podlega ujawnieniu, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pozbawienie prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; oraz art. 1 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez stwierdzenie, że przepisy tejże ustawy ograniczają dostęp do informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2021/12 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), zaś listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "f"). Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się również, że mieszkaniec sołectwa, uczestnicząc w zebraniu wiejskim, nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny

(Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.). Sąd II instancji zważył przy tym jednak, że udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym – godzi się więc na udział w życiu publicznym. Dlatego z pewnością jego udział wiąże się

ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie, będąc organem kolegialnym, mającym wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uczestniczenie

w sprawowaniu funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie,

w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia ze współuczestniczeniem w wykonywaniu funkcji publicznej, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje, choćby

w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym,

że określona osoba ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznej, można uznać, że chodzi tu o takie przypadki, w których związek ze sprawowaniem tych funkcji jest równoznaczny ze współdecydowaniem o sytuacji prawnej innych osób lub środków publicznych albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem i opiniowaniem decyzji, które dotyczą, bądź pozostają w gestii, innych podmiotów. NSA stwierdził, że tak też jest

w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p, wprost stanowi, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że regulacja zawarta w przepisie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie narusza zasady proporcjonalności. Argumentował w tym względzie, że skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w samej ustawie

o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy, że udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych,

do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), wszak koresponduje z zasadą jawności życia publicznego

i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Reasumując, NSA wskazał, że Sąd I instancji powinien, wziąwszy pod uwagę,

że mieszkaniec sołectwa, biorąc udział w zebraniu wiejskim, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, przez co ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, ocenić, czy istotnie listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim korzystają z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.), której przepisy wskazano jako powód odmowy udostępnienia rzeczonych list, zważywszy że dokumenty te spełniają walor oficjalności i są potwierdzeniem udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, które jako podmiot prawa publicznego realizuje zadania publiczne, natomiast art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwość ograniczenia dostępu do informacji dotyczących osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., odmówiły dostępu do listy obecności osób uczestniczących we wskazanych zebraniach wiejskich, przyjmując, że imię i nazwisko osoby w połączeniu z informacją

o sołectwie spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób w nich wymienionych,

a więc naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga, czy istotnie listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim korzystają z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z ustępu 2 tego artykułu wynika przy tym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p).

Art. 5 w ust. 2 stanowi ponadto, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższych unormowań wynika, że dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Na zasadzie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten akt normatywny, uznając tzw. autonomię informacyjną jednostki (gwarantowaną w art. 51 Konstytucji RP), składającą się na prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, gwarantowanego w art. 47 Konstytucji RP, uregulował prawo jednostki do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów. W art. 1 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich

w zakresie i trybie określonym ustawą. Zatem, co do zasady, imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Ochrona ta jednak może zostać wyłączona ze względu na dobro publiczne. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych koresponduje z rozwiązaniem przyjętym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 5 ust. 2 w zdaniu drugim ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Tym samym, decydujące w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy mieszkańcom sołectwa, zgromadzonym na zebraniu wiejskim przysługuje przymiot "osób pełniących funkcje publiczne lub osób mających związek z pełnieniem tych funkcji". Kwestie tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2021/12. Na zasadzie art. 190 p.p.s.a. skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, iż mieszkaniec sołectwa, biorąc udział w zebraniu wiejskim, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, przez co ma związek

z pełnieniem funkcji publicznej. Żądane zaś listy obecności są dokumentami spełniającymi walor oficjalności i potwierdzającymi udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, które jako podmiot prawa publicznego realizuje zadania publiczne. Jednocześnie Sąd II instancji wskazał na treść art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., podkreślając, że wyklucza on możliwość ograniczenia dostępu do informacji dotyczących osób mających związek

z pełnieniem funkcji publicznych. NSA rozstrzygnął, iż przepis ten nie narusza zasady proporcjonalności, korespondując z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa

do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak

i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy, którą odmówiono Stowarzyszeniu udostępnienia list obecności osób uczestniczących we wskazanych zebraniach wiejskich, nie odpowiadają prawu. Decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p, który wprost stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Przepis ten, mając w sprawie zastosowanie, wykluczał możliwość ograniczenia dostępu do żądanej informacji publicznej z powołaniem się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi przede wszystkim uwzględniać publicznoprawny charakter materii, której dotyczył wniosek, na ten aspekt słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przekonywująco argumentował też, że skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy, że udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek

z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli

ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek

z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają

w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Wszelkie ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP mogą być stosowane wyjątkowo

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia organ uwzględni powyższe rozważania, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również wskazaną wyżej wykładnię prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak

w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie

o kosztach, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, wydano w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.