II SA/Po 726/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-19	
Data wpływu	2024-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 37a ust. 1, art. 37a ust. 4, art. 37a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi X. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr XXIV/255/20 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń I. stwierdza nieważność § 9 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej na działkach: - nr ew. [...], obręb ew. 16 w Pile, ul. [...], - nr ew. [...], obręb ew. 5 w Pile, ul. [...], II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miasta Piły na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Piły, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g."), art. 37a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę z 28 kwietnia 2020 r., nr XXIV/255/20, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r., poz. 4471, dalej: "uchwała XXIV/255/20").

Stosownie do postanowień zawartych w § 1 powyższej uchwały ustanawia się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane (ust. 1). Niniejsza uchwała dotyczy całego obszaru miasta Piły, z wyłączeniem terenów zamkniętych, ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 2).

W § 5 cytowanej uchwały ustalono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, zaś w § 6 ogrodzeń. Zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność gospodarczą objęto postanowieniami § 7. Z kolei w § 8 ustalono zasady i warunki odnoszące się do sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldem oraz ich gabaryty, standardy jakościowe i rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W § 9 uchwały XXIV/255/20 wskazano, że sytuowanie obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń musi spełniać wymogi określone w przepisach odrębnych (ust. 1). Istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały obiekty małej architektury i ogrodzenia nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad i warunków określonych w stanowionej uchwale (ust. 2). Warunkiem dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, jest spełnienie wymogów określonych stanowioną uchwałą (ust. 3). Ustala się termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów do zasad i warunków określonych w niniejszej uchwale na 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, z wyłączeniem ustaleń zawartych: 1) w § 7 pkt 1 lit. a, b, c, w § 8 ust. 1 pkt 2, 3 i 6, dla których ustala się termin 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ustaleń § 9 ust. 4 pkt 2; 2) w § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret 2, 3, 4 i 7, z wyłączeniem ustaleń zawartych w § 8 pkt 2 lit. a tiret 1, i w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret 1, 2, 3 i 6, dla których ustala się termin 48 miesięcy (ust. 4).

Skargę na powyższą uchwałę do tut. Sądu wywiodła reprezentowana przez radcę prawnego spółka X. S.A., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w części tj. w zakresie § 9 ust. 3 i 4. Uchwale tej skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: a) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami § 9 ust. 3 i 4 uchwały XXIV/255/20, w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającego zasadę proporcjonalności, oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie skarżącej jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 9 ust. 3 i 4 uchwały XXIV/255/20, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów rangi ustawowej, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały, co związane jest z faktem wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. W ocenie skarżącej z uwagi na ten wyrok uchwała nr XXIV/255/20 nie może być stosowana, co więcej musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Trybunał Konstytucyjny wydając orzeczenie wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Brak określenia mechanizmu kompensacyjnego przez ustawodawcę powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. Skarżąca podkreśliła, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określa essentialia negotti uchwały reklamowej, w konsekwencji uchwały bez tych regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska zasadne jest stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 i 4 uchwały nr XXIV/255/20.

Spółka podniosła, że upatruje interes prawny w tym, że jest najemcą lokali w Pile np. przy ul. [...], albo ul. [...], gdzie zamieszczone są loga, szyldy, bilboardy i inne podlegające wymianie urządzenia reklamowe sieci sklepów skarżącej "Y.", które podlegają dostosowaniu do uchwały XXIV/255/20. Położenie prawne skarżącej, wynikające z powyższych uwarunkowań, prowadzi do uznania spółki za podmiot formalnie zdolny do uruchomienia sądowej kontroli uchwały na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest również zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Miasto Piła w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że skarga podlegać będzie merytorycznemu rozpoznaniu o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że źródłem skarżonej uchwały są przepisy u.p.z.p. W konsekwencji, mając na uwadze przedmiot, charakter i treść norm prawa miejscowego kreowanych tą uchwałą, należy uznać, że na naruszenie nią interesu prawnego mogą skutecznie powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należącego do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem innych podmiotów. Zaskarżona uchwała kreuje bowiem normy determinujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżąca nie powołała się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, wobec czego nie można uznać, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Najem nie należy do tej kategorii praw. Także konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma zasada nie może być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego.

Oceniając skarżoną uchwałę przez pryzmat wyroku TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, Miasto Piła wskazało, że wyrok nie stwierdza, iż art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest niezgodny z Konstytucją, a jedynie stwierdza taką niezgodność w wąskim jego zakresie. W przypadku skarżącej nie zachodzi sytuacja wskazana w tym wyroku, bowiem w sprawie mamy do czynienia z wynajętymi punktami sprzedaży detalicznej, a nie wzniesionymi na podstawie zgody budowlanej tablicami lub urządzeniami reklamowymi.

W piśmie z 22 listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała wszystkie dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Odnosząc się do żądania odrzucenia skargi podniosła, że: 1. na podstawie umowy najmu z 30 kwietnia 2019 r. zawartej z X. Sp. z o.o. (dawniej Xx Sp. z o.o.) jest najemną budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działce o nr ewid. [...] położonej w Pile przy ul. [...]. Skarżąca oraz X. Sp. z o.o. to spółki kapitałowo i osobowo powiązane (skarżąca to jedyny wspólnik podmiotu będącego właścicielem powyższej nieruchomości); 2. na podstawie umowy najmu z 6 sierpnia 2020 r. zawartej z X. Sp. z o.o. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, położonej w Pile przy ul. [...] na działce nr [...]. Nieruchomości te, podobnie jak wymienione w skardze działki w Pile przy ul. [...] i ul. [...], mieszczące sklepy "Y.", posiadają podlegające wymianie urządzenia reklamowe, wymagające dostosowania do postanowień uchwały nr XXIV/255/20. W sumie skarżąca posiada w Pile 8 placówek sklepów sieci "Y.".

Z uwagi na powyższe skarżąca posiada legitymację w postępowaniu ze względu na fakt, że ma interes prawny. Zaskarżona uchwała narusza jej prawa. Co więcej, faktem notoryjnym jest, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na obszarze miasta Piła, prowadząc sklep Y. przy ul. [...] (strefa śródmieście według uchwały) oraz przy ul. [...] (strefa tereny zainwestowane, lotnisko), gdzie zamieszczone są loga, totemy oraz tablice reklamowe sieci sklepów skarżącej, które podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały XXIV/255/20. Kwestionowane postanowienia uchwały mogą przynieść negatywne skutki dla zachowania tożsamości skarżącej, w szczególności mogą doprowadzić do zmniejszenia rozpoznawalności i identyfikacji znaków wykorzystywanych w codziennej działalności spółki, co narazi ją na stratę.

Odnosząc się do żądania oddalenia skargi spółka zwróciła uwagę, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów rangi ustawowej, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co opisano w skardze.

Do pisma załączono m.in. wydruk aktualny z ksiąg wieczystych [...] i [...], kopię umowy najmu z 6 sierpnia 2020 r. (ul. [...]) oraz 30 kwietnia 2019 r. (ul. [...]), odpis aktualny KRS dotyczący spółki X. Sp. z o.o., a także listę sklepów skarżącej w Pile.

Zarządzeniem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], wezwano pełnomocnika skarżącej do wykazania interesu prawnego do zaskarżenia w całości uchwały XXIV/255/20 poprzez w szczególności przedłożenie w wyznaczonym terminie wykazu działek gruntu, na których znajdują się urządzenia i nośniki reklamowe, do których skarżąca posiada tytuł prawny, a położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą wraz z dokumentami potwierdzającymi posiadanie przez skarżącą prawnorzeczowego tytułu do każdego z urządzeń lub nośników oraz prawnorzeczowego lub obligacyjnego tytułu do każdej z tych nieruchomości oraz wskazania położenia każdej z tych działek z posadowionym urządzeniem lub nośnikiem w granicach poszczególnych terenów, dla których zaskarżona uchwała określa zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, pod rygorem przyjęcia, że skarżąca nie posiada tego rodzaju urządzeń, nośników, względnie nieruchomości na terenie, których są one zainstalowane, poza urządzeniami zlokalizowanymi na nieruchomości przy Alei [...] i ul. [...] w Pile.

W piśmie z 18 grudnia 2024 r. Miasto Piła przekazało odpis części graficznej przedmiotowej uchwały z naniesionymi działkami wskazanymi w piśmie skarżącej z 22 listopada 2024 r. Jednocześnie podtrzymano stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i odniesiono się do argumentacji skarżącej.

Pismem z 22 grudnia 2024 r. spółka odniosła się do wskazanego powyżej wezwania i podała, że na terenie miasta Piła prowadzi 8 placówek sieci sklepów "Y.", w tym oprócz sklepów przy Alei [...] i ul. [...] w Pile: 1. na podstawie umowy najmu z 1 lutego 2010 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działkach o nr ewid [...], [...], [...] położonych w Pile przy ul. [...]; 2. na podstawie umowy najmu z 15 lipca 2014 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działce o nr ewid.[...] położonej w Pile przy ul. [...]; 3. na podstawie umowy najmu z 25 kwietnia 2008 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działce o nr ewid. [...] położonej w Pile przy ul. [...]; 4. na podstawie umowy najmu z 20 maja 2021 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działce o nr ewid. [...] położonej w Pile przy ul. [...]; 5. na podstawie umowy najmu z 22 kwietnia 2021 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działce o nr ewid.[...] położonej w Pile przy ul. [...]; 6. na podstawie umowy najmu z 24 sierpnia 2011 r. jest najemcą budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w Pile przy ul. [...].

Na wszystkich powyższych nieruchomościach ulokowane są standardowo loga, totemy oraz tablice reklamowe sieci sklepów "Y.", stanowiące własność skarżącej (jak całe wyposażenie budynków mieszczących sklepy sieci), które podlegają dostosowaniu do zapisów zaskarżonej uchwały. Wykonanie urządzeń reklamowych jest zlecane podwykonawcom skarżącej.

Do pisma załączono kopie umowy najmu z 1 lutego 2010 r. (ul. [...]), z 15 lipca 2014 r. (ul. [...]), z 25 kwietnia 2008 r. wraz z aneksem z 17 maja 2013 r. (ul. [...]), z 20 maja 2021 r. (ul. [...]), z 22 kwietnia 2021 r. (ul. [...]), z 24 sierpnia 2011 r. (ul. [...]), a także wzorce standardowych urządzeń reklamowych sieci sklepów "Y.".

Przy piśmie z 7 stycznia 2025 r. skarżąca przedstawiła dodatkowo wzorce standardowych urządzeń reklamowych sieci sklepów "Y.": plan ogólny, szyld-logo, totem reklamowy, billboard, gablota, tablica parkingowa/dojazdowa.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 19 lutego 2025 r., stawił się pełnomocnik organu, który wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu oświadczył, że przy ul. [...] jest sklep Y., natomiast przy ul. [...] prawdopodobnie także jest sklep tej sieci. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że § 9 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały cały czas jest w obrocie prawnym, nie został uchylony przez gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca spółka przedmiotem skargi uczyniła uchwałę Rady Miasta Piły z 28 kwietnia 2020 r., nr XXIV/255/20, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Wywodząc interes prawny do zaskarżenia rzeczonej uchwały z mającego przysługiwać skarżącej spółce tytułu zobowiązaniowego (najem) do poszczególnych lokali położonych w mieście Piła, w których prowadzić ma działalność gospodarczą, skarżąca zakwestionowała zapisy zawarte w § 9 ust. 3 i 4 tej uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wywiedziona skarga oparta została o art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.), mogła być na podstawie powyższego przepisu objęta skargą skierowaną do tut. Sądu. Dodatkowych uwag wymaga natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki.

Jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA).

W przypadku uchwał krajobrazowych, to jest uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, podjętych na podstawie przepisów art. 37a u.p.z.p., materialnoprawnego źródła interesu prawnego poszukiwać trzeba w art. 37d ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Pierwszy z tych przepisów przewiduje bowiem, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Drugi zaś stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Z przepisów tych wywnioskować należy, iż interes prawny w zaskarżeniu postanowień przywołanych uchwał przysługiwać powinien w pierwszej kolejności podmiotowi, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postanowieniami takiej uchwały, który daje mu uprawnienie do umieszczenia na tejże nieruchomości tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.

Jednocześnie zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy także orzekać w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że sąd może stwierdzić nieważność uchwały krajobrazowej w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu prawnego do określonej nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały krajobrazowej dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń zawartych w tej uchwale. Sąd nie znajduje dostatecznych podstaw, by odstąpić w tym względzie od analogicznych poglądów wyrażanych w ramach sądowoadministracyjnej kontroli sprawowanej wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20, CBOSA).

Analiza przedstawionych przez skarżącą dokumentów prowadzi w powyższym względzie do następujących wniosków.

Skarżąca wykazała, że przysługuje jej obligacyjny tytuł prawny wynikający z najmu budynków handlowo-usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi, położonych na działce nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] (ul. [...]). W tym względzie skarżąca spółka przedstawiła kopię wiążących ją umów najmu z 30 kwietnia 2019 r. oraz 6 sierpnia 2020 r., w których przewidziano prawo skarżącej do umieszczenia reklam, szyldu na ścianach i dachu budynku lub w bezpośrednim sąsiedztwie (zob. postanowienia ich § 6). Skarżąca wykazała przy tym, że spółki wynajmujące te nieruchomości są ich właścicielami.

Pomimo wezwania, skarżąca nie wykazała już natomiast tytułu prawnego, który miałby jej przysługiwać do pozostałych podawanych przez nią nieruchomości – działek nr [...], [...], [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), a także nr [...] i [...] (ul. [...]). Wprawdzie przedstawiła w tym względzie odnoszące się do poszczególnych nieruchomości kopie umów najmu, jednak nie wykazała już by podmiot występujący jako wynajmujący był właścicielem tych nieruchomości, tudzież był uprawniony do oddania ich w najem z innego tytułu. Co więcej, w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wynikające z treści przedstawionej umowy z 25 kwietnia 2008 r. uprawnienie do umieszczania reklam uzależnione zostało od uprzedniej pisemnej zgody wynajmującego (§ 9), a żadna tego rodzaju zgoda nie została przez skarżącą przedstawiona. Z kolei umowy najmu z 20 maja 2021 r. i 22 kwietnia 2021 r., dotyczące nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...], pochodzą z okresu po wejściu w życie skarżonej uchwały stąd niewiadomym pozostaje, jak kwestionowane przez spółkę postanowienia § 9 ust. 3 i ust. 4 tej uchwały – dotyczące istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych – miałyby naruszać interes prawny skarżącej.

Interes prawny skarżącej zawęża się w konsekwencji wyłącznie do działek nr [...] i nr [...]. Zaskarżona uchwała narusza w tym zakresie interes prawny skarżącej, skoro nakłada na nią obowiązki zgodności urządzeń i tablic reklamowych z jej przepisami. W odniesieniu do pozostałych działek Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącą interesu prawnego.

Przechodząc do kontroli legalności uchwały XXIV/255/20 – w zakresie wykazanego przez skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego – należało uznać skargę za uzasadnioną w części dotyczącej postanowień § 9 ust. 3 i 4 tejże uchwały.

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przywołany przepis przewiduje, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

W tym miejscu wskazać trzeba, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, został częściowo uznany za niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wydał powyższy wyrok na tle pytań prawnych skierowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których sformułowano wątpliwości co do braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Za istotę problemu konstytucyjnego uznano brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej. Pytający NSA nie kwestionował samej możliwości wyeliminowania określonych nośników reklamowych z przestrzeni publicznej, a jego wątpliwości budził właśnie brak należytego odszkodowania dla właścicieli tych nośników, którzy wybudowali je legalnie w oparciu o otrzymane wcześniej pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu brak określonego mechanizmu kompensacyjnego sprawia, że tak sformułowana uchwała krajobrazowa nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. Intencją spółki wnoszącej skargę kasacyjną do NSA nie była bowiem sama chęć wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, lecz uniemożliwienie organowi wydającemu przyjęcie uchwały niezawierającej mechanizmu kompensacyjnego. Problem konstytucyjny koncentruje się więc na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę).

Trybunał podzielił wątpliwości NSA. Zgodnie z wyrokiem wymieniony powyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Trybunał wyjaśnił, że na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego. Jednak konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023, s. 114 i nast., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i nast., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22, CBOSA).

Na temat sposobu uwzględniania wyroku TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, w procesie stosowania prawa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18 (CBOSA). NSA stwierdził, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęcie zakresem uchwały tych obiektów (tak też NSA w wyroku z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2817/20, CBOSA).

Kierując się tym stanowiskiem w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ograniczone do § 9 ust. 3 i ust. 4 (a także w zakresie wykazanego przez skarżącą naruszenia interesu prawnego, o czym była mowa powyżej) będzie wystarczające, by doprowadzić zaskarżony akt prawa miejscowego do zgodności z prawem, rozumianym jako osiągnięcie stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Nie było potrzeby stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak chciałaby tego skarżąca.

W skardze nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności przekonujących do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, a Sąd po jej analizie także nie dostrzegł konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości., w szczególności nie dostrzegł by naruszała ona jakiekolwiek przepisy rangi ustawowej, jak tez by stała w sprzeczność z zasadą proporcjonalności.

Nie jest przy tym tak, jak twierdzi autor skargi, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zawiera esentialia negotii zaskarżonej uchwały i tym samym koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności w całości. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, kwestię powyższą należało ocenić odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 i ust. 4 uchwały XXIV/255/20 nie powoduje, że pozostałe postanowienia tego aktu prawa miejscowego nie mogą funkcjonować samodzielnie. Za sprzeczne z prawem należało uznać jedynie wprowadzenie w zaskarżonej uchwale regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymogów wynikających ze spornej uchwały, ponieważ taki obowiązek dostosowawczy, bez zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego (odszkodowawczego), nałożony został na podstawie niekonstytucyjnego w tym zakresie przepisu ustawowego.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje wobec tego, że dla usunięcia niezgodności z Konstytucją RP pominięcia prawodawczego zawartego w delegacji ustawowej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wymagane było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 9 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd musiał uwzględnić fakt, że przepis ustawowy określający treść uchwały został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należało uwzględnić obalenie domniemania konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowił delegację ustawową do wydania kwestionowanych regulacji uchwały XXIV/255/20. W takim przypadku, jak wskazał NSA w powołanym wyroku z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18, sąd administracyjnych powinien uwzględniając zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonać takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., aby rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym. Skutkiem takiej wykładni jest uznanie, że bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie Rada Miasta Piły nie mogła samodzielnie wprowadzić zakwestionowanej skargą regulacji do zaskarżonej uchwały. Redagując przepis aktu prawa miejscowego na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., by był on prawidłowy, Rada Miasta powinna była wyłączyć z obowiązków dostosowawczych te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, które wzniesiono legalne.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w pkt I. sentencji wyroku stwierdzono zatem nieważności § 9 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tejże uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej na działkach nr [...] i nr [...] w Pile. W pkt II. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę w pozostałym zakresie, a więc zarówno w tym zakresie, w którym skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak i w tym zakresie, w którym skarżąca objęła skargą inne działki ewidencyjne, wobec których nie wykazała naruszenia interesu prawnego.

O kosztach postanowiono w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 206 P.p.s.a. z uwagi na to, że skarga została uwzględniona jedynie w części, odstąpił przy tym od zasądzenia połowy wynagrodzenia radcy prawnego przewidzianego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).