Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wyższego Urzędu Górniczego uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r. nr [...], [...] ustalającą A.S. (dalej określanemu jako skarżący) opłatę podwyższona za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] t. kopaliny- pisaku od 2015 do 25 sierpnia 2017 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że opisaną wyżej decyzją z [...] r.,. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny - piasku, w okresie od daty bliżej nieustalonej 2015 r. do dnia 25 sierpnia 2017 r., z terenu działki o nr ewidencyjnym [...] - położonej w miejscowości N., w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwoła się skarżący reprezentowany przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolitych Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanej skrótem K.p.a.)., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że skarżący się dokonywał fizycznego wydobywania kopaliny, a także uznaniu, że do rozpoczęcia prac mających na celu wydobywanie kopaliny doszło w roku 2015, podczas gdy okoliczność ta nie została udowodniona żadnymi dowodami zebranymi w sprawie;

2. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku ustalenia, kto prowadził prace wydobywcze na rzeczonej działce i komu należy przyznać przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym;

3. art. 6 K.p.a., 8 K.p.a., art. 33 K.p.a., art. 40 § 2 K.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zebrany na podstawie niedopuszczalnych praktyk stosowanych przez organ pierwszej instancji, działaniu wbrew obowiązującym przepisom postępowania administracyjnego, a także z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego, polegającym na wykorzystaniu zeznań strony i świadków, pomimo braku dopuszczenia tych dokumentów jako dowodów w sprawie, a przede wszystkim pozyskania ich dla postępowania administracyjnego wbrew obowiązującym przepisom proceduralnym, które regulują postępowanie dowodowe, uzyskaniu zeznań od strony i świadków z pominięciem zawiadomienia ustanowionego przez stronę pełnomocnika;

4. naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 K.p.a., art. 10 K.p.a. poprzez całkowite pomijanie doręczania pism i wezwań wydawanych przez organ I instancji, przez okres ponad dwóch lat prowadzenia postępowania, ustanowionemu pełnomocnikowi w przedmiotowym postępowaniu, co skutkowało rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona postępowania pozbawiona była możliwości prawa do obrony i tym samym pozbawiona została możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu;

5. art. 79 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. oraz 6 K.p.a. i 7 K.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika o terminie przesłuchania strony oraz świadków w ramach postępowania administracyjnego, a także na oparciu zaskarżonego orzeczenia o protokoły przesłuchań dokonanych przez Policję, wbrew przepisom K.p.a., które nadto nie zostały dopuszczone jako dowód w rzeczonym postępowaniu bez wydania w tym zakresie stosownego postanowienia;

6. art. 52 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstawy prawnej do składania pomocy prawnej kierowanej do Policji, podczas gdy organ wezwany nie jest organem, który takiej pomocy może udzielić, z uwagi na brak podstawy prawnej do załatwiania spraw tego rodzaju, która jest przedmiotem niniejszego postępowania;

7. art. 28 K.p.a., w zw. 143 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednol. Dz. U. z 2019 r. poz. 868, dalej określanej skrótem P.g.g.), polegające na przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw, aby uznać, że prace wydobywcze na rzeczonej działce były prowadzone przez ww. osobę, a nie jest on właścicielem ani dzierżawcą nieruchomości, na której prowadzono wydobywanie kopaliny, o czym stanowią odpowiednie dowody.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę zaznaczył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 17 października 2017 r., a już 30 października 2017 r. skarżący ustanowił w sprawie swojego pełnomocnika, który stosowne umocowanie przedłożył organowi pierwszej instancji 6 listopada 2017 r. Pomimo tego postanowienie z [...] r. i kolejne wezwania i doręczenia kierowano wyłącznie na adres skarżącego z pominięciem jego pełnomocnika. Stan taki utrzymał się do lipca 2019 r., kiedy to pełnomocnik skarżącego został poinformowany zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2019 r. o możliwości zapoznania się z aktami i uczynił to 28 sierpnia 2019 r.

Organ podkreślił, że pominięcie w sprawie pełnomocnika uczyniło nieskutecznymi wszystkie doręczenia pism skierowanych tylko do skarżącego czynności dokonane z jego pominięciem. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2001 r. (I SA 450/01, niepubl.), w którym NSA podkreślił, że pominięcie przez organ administracji przedstawiciela ustawowego strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze treść przepisu art. 40 § 1 K.p.a. oraz jednoznaczne stanowisko doktryny i judykatury, wskazał, że w przedmiotowej sprawie pisma kierowane do odwołującego się w okresie od dnia 16 listopada 2017 r. do dnia 26 lipca 2019 r. nie zostały doręczone prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpiły prawne skutki doręczenia tych pism.

Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, uściślenia wymaga, wskazany w decyzji termin początkowy rozpoczęcia prowadzenia wydobycia bez wymaganej koncesji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, zarzucając naruszenie przez organ art.7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. domagał się jej uchylenia, jako że jej uzasadnienie było zbyt lakoniczne i nie odnosiło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Natomiast w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

U podstaw wprowadzenia wskazanych regulacji prawnych legł zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).Zgodnie zaś z powołanym przepisem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pamiętać także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę.

Zdaniem sądu organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Rację ma przy tym skarżący, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego skupiło się przede wszystkim na kwestii wadliwości doręczeń lakonicznie opisując wynikające z tego skutki. Jednak, w ocenie sądu, niedostatki uzasadnienia nie mają jednak, w rozpatrywanej sprawie, wpływu na jej wynik. Zważywszy, ze z rozważań organu odwoławczego wynika, że czynności wykonane bez udziału pełnomocnika powinny być powtórzone, a doręczenia powinny być dokonane do jego rąk. Dotyczy to w szczególności przesłuchania świadków, o której to czynności pełnomocnik winien być zawiadomiony. Samo zaś przesłuchanie musi odbyć się w ramach procedury rządzącej całym postępowaniem w sprawie, a więc w ramach procedury opisanej w K.p.a., a nie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego. Nadto Policja, do której organ pierwszej instancji zwrócił się, na podstawie art. 52 K.p.a., o przesłuchanie świadków, z pominięciem skarżącego i jego pełnomocnika, jest służbą mundurową a nie terenowym organem administracji rządowej lub organem jednostki samorządu terytorialnego. Definicja tych ostatnich zawarta jest w art. 5 § 2 pkt 3 i 5 K.p.a.

Dopiero prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy może być podstawą rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. To zaś wymaga powtórzenia w rozpatrywanej sprawie przesłuchania świadków, prawidłowego włączenia w poczet dowodów dokumentów pochodzących z innych spraw i dokładnego określenia, w razie przesądzenia nielegalnego wydobycia, czasokresu tego stanu rzeczy.

Dlatego, w ocenie sądu, decyzja Prezesa WUG, mimo wskazanych wyżej jej mankamentów odpowiada prawu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a.