Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] września 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm. dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia R.W. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. [...] nakładające grzywnę (300 zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym [ syna - P. W. ur. [...] kwietnia 2014 r., zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] września 2017 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia oraz do wykonania obowiązku w ww. terminie.

Organ zaznaczył, że skarżący złożył również zarzuty do postępowania egzekucyjnego, które w obu instancjach uznano za nieuzasadnione.

Dalej podkreślił, iż upomnieniem z 14 czerwca 2017 r. wezwano skarżącego do wykonania obowiązku i pouczono o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie doręczono 23 czerwca 2017r. Pismem

z 20 września 2017r. PPIS wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przesyłając tytuł wykonawczy.

Minister wyjaśnił, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2018r., poz. 151, ze zm.) zobowiązujący osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy

w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw,

o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, które obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza

i lekarza dentysty (Dz.U. z 2017 r., poz. 125 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu i zgody pacjenta ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody stosuje się tzw. zgodę zastępczą – którą wyraża przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Natomiast obowiązek wykonania szczepień wynika wprost z ustawy, a brak zgody nie zmienia faktu istnienia obowiązku.

Organ podkreślił, że PPIS nie działał jako organ egzekucyjny, lecz wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a. kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do wierzyciela. PPIS nie podejmował zatem czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Jest nim Wojewoda [...] (art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 , art. 12 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz.U. z 2017r., poz. 1261 ze zm.). Organy PIS zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez GIS o w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto należy wskazać, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Nie było zatem podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Minister stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i opiekunie prawnym - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych dla potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia.

Z materiału dowodowego wynika, iż nie zgłosił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. Brak jest również zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach do wykonania szczepień.

Następnie wskazał, że szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Jest to świadczenie zdrowotne (art. 5 pkt 40 ustawy z 27 sierpnia 2004r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2017 r., poz. 1793, ze zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.- dalej rozporządzenie) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Przepisy te ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają wszystkie istotne cechy obowiązku, tj. podmiot zobowiązany, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Organ nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Z opisanych okoliczności wynika, że kwestia ta została wyjaśniona, a ponadto skarżący był informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Akta wskazują, iż skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień, a wcześniej badania kwalifikacyjnego, co wskazuje na uchylanie się od obowiązku.

Minister podkreślił, że wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych określa art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a., spośród których grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwa. Zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji, to wierzyciel wskazuje środek egzekucyjny skutecznie prowadzący do wykonania obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia dolegliwości finansowej jest istotne

w sprawie, gdyż grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku. Grzywnę ustalono zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka.

Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 78 § 1, 10 i 81 k.p.a. podkreślając, że skarżący nie wykazał, aby Wojewoda uniemożliwił mu dokonanie czynności procesowej, a PPIS informował, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Skargę na to postanowienie złożył R. W. zarzucając naruszenie: art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez brak wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji.

Zdaniem skarżącego nie zbadano dopuszczalności egzekucji wbrew art. 29 § 1 u.p.e.a., a jest to obowiązek organu egzekucyjnego. Organ nie jest co prawda uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jeżeli uzna, że nie podlega on egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach, nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (W. Piątek, A. Skoczylas, Komentarz do art. 29 [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, C. H. Beck, Warszawa 2012). Fakt, iż do okoliczności dających podstawę do wszczęcia egzekucji zalicza się m.in. wystawienie tytułu wykonawczego, a do przesłanek wyłączających m. in. okoliczności wymienione w art. 59 u.p.e.a., w tym nieistnienie obowiązku (P. Przybysz, Postępowania egzekucyjne w administracji. Komentarz, LexisNexis Polska, Warszawa 2008, s. 156-158).

Według skarżącego zaszła jedna z takich przesłanek, tj. brak możliwości egzekucji obowiązku, gdyż obowiązek nie istnieje. Wynika to z szeregu aktów prawnych krajowych i międzynarodowych m.in. art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stosuje się bezpośrednio, niemniej mogą one być skonkretyzowane

w aktach niższej rangi - art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Analogiczną regulację zawiera ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Podobnie art. 5 Konwencji o Prawach Człowieka i Biomedycynie.

Z wymienionych przepisów jednoznacznie wynika, że nikt nie może być zmuszony do poddania się leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Stosowanie tej zasady nie jest ograniczone ani zależne od wystąpienia określonych okoliczności. Stosowanie tej zasady jest szczególnie uzasadnione obawą przed niemożliwymi do przewidzenia skutkami zabiegu medycznego, a więc i szczepienia ochronnego, co wynika z pism organów. Reakcja organizmu dziecka na szczepienie nie jest do końca przewidywalna. Nawet niewielkie procentowe ryzyko wystąpienia problemów po szczepieniu uzasadnia prawo rodzica do odmowy.

Zdaniem strony, z przepisów nie wynika więc ww. obowiązek, a nawet gdyby wynikał, to błędne byłoby przyjęcie, że rozstrzyganie czy podejmowanie innych działań pozostaje we właściwości PPIS i nadaje się do egzekucji administracyjnej. Obowiązki, które podlegają egzekucji wymienia art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W pkt 10 tego przepisu, egzekucji podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Właściwość rzeczowa PPIS nie wynika z u.p.e.a. Z kolei art. 5 pkt 4 ustawy o PIS wskazuje, że do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie -

w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W ustawie

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przyznano PIS uprawnienia do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Uprawnienia takiego nie można domniemywać; a nie wynika ono z art. 5 pkt 4 ustawy o PIS, który tylko ogólnie wyznacza zakres działania Inspekcji, a jego konkretyzacja powinna zostać dokonana w drodze przepisów szczególnych, co

w tej sprawie nie nastąpiło.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym PPIS nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących szczepień ochronnych, ani do prowadzenia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12). W konsekwencji organ ten nie mógł egzekwować wykonania szczepienia ochronnego i nie był uprawniony do podejmowania czynności, w szczególności do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 27 ust. 1 u.p.e.a.). PPIS w [...] bezzasadnie przypisał sobie zatem kompetencję do wystawienia upomnienia i tytułu wykonawczego.

Dalej przytoczył art. 17 ust. 2 cyt. ustawy o zapobieganiu podnosząc, że spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem.

W dniu wystawienia tytułu wykonawczego, jak i postanowienia P. W. nie miał wykonanego badania kwalifikacyjnego.Organ nie mógł zatem stwierdzić, że obowiązek jest wymagalny i wykonalny, gdyż nie przedstawił dowodu zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Brak zaświadczenia w aktach potwierdza, że w dniu wydania postanowienia organ nie miał wiedzy o aktualnym stanie zdrowia dziecka.

Skarżący zgodził się z organem, że przyczyną braku badania było niestawienie się z dzieckiem w podmiocie leczniczym. Nie zmienia to jednak faktu co do braku aktualnego badania. Brak zaświadczenia lekarskiego nie może jednak przesądzać o braku przeciwwskazań.

Zdaniem skarżącego, żaden przepis nie stwierdza nierozerwalności badania kwalifikacyjnego i podania szczepionki. Przeciwnie, art. 17 ustawy o zapobieganiu w oddzielnych ustępach opisuje zasady przeprowadzania badania kwalifikacyjnego (ustb.4,5), a w oddzielnych przepisach opisuje zasady szczepień ochronnych. Badanie kwalifikacyjne może być wykonane u innego lekarza niż wykonującego szczepienie.

A co najważniejsze, badanie kwalifikacyjne nie zostało określone jako obowiązkowe w przeciwieństwie do szczepienia. Pacjent ma więc dowolność w jakim terminie i czy

w ogóle podda się szczepieniu.

Strona zaznaczyła, że jako podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego wymienioną w tytule wykonawczym z [...].09.2017 r. organ powołuje art. 5 ust. 1 pkt.1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Następnie przytoczyła art. 17 ust. 10 pkt 1 do 4 i wskazała, że w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w § 2 i § 3 określono rodzaj, zakres i terminy szczepień ochronnych. Są one wyznaczone wiekiem dziecka.

W dniu wydania postanowienia P.W. miał 3 lata i nie przekroczył przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Zatem nie ma podstawy do twierdzenia, że termin wykonania obowiązku upłynął i stał się wymagalny.

W związku z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu skarżący podniósł, że komunikat GIS nie jest źródłem prawa obowiązującego w [...], bo nie mieści się

w katalogu art. 87 Konstytucji RP. Komunikaty GIS wiążą jedynie jednostki mu podległe i mogą być jedynie traktowane jako wskazówka techniczna wykonywania szczepień ochronnych ale nie mogą określać obowiązku wynikającego z przepisów prawa (NSA wyrok III SA 1101/94 z 26 maja 1995 r:)

Niezależnie skarżący wskazał, że postanowienie Wojewody nie spełnia wymagań art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu organ nie spełnił wymagań tego przepisu i nie podał jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego. W kwestii dowodów organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wierzyciel wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w uprzednio doręczonym upomnieniu. Nie określił czy wziął pod uwagę inne okoliczności lub dowody, a jeżeli tak to czy je odrzucił, czy uznał i dlaczego. Nie wskazał podstaw stwierdzenia, że zobowiązany może wykonać obowiązek, czy stan zdrowia dziecka pozwala na wykonanie szczepienia oraz czy brał pod uwagę przyczyny dla jakich szczepienie nie zostało wcześniej wykonane.

Brak pełnego uzasadnienia powoduje, że postanowienie jest wadliwe. Według strony naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegało na niezbadaniu przyczyny, dla której szczepienie nie zostało wykonane. Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że obowiązek zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepisy te zobowiązują więc organ do samodzielnej inicjatywy dowodowej. (WSA w Poznaniu wyrok z 12.12.2007, IV SA/Po 588/07): Organ nie zwrócił się ani do skarżącej, ani do lekarza, ani do PPIS w [...].

Co do naruszenia art. 10 § 1 i 81 k.p.a. skarżący podał, że organ nie powiadomił go o ww. prawach. Jest to istotne, ponieważ skarżący posiadał ważne materiały

o badaniach medycznych i publikacje o szkodliwości szczepień. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczności które przedstawia organ nie mogą być uznane za udowodnione, gdyż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nakładające na R. W. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zaszczepienia ochronnego małoletniego syna - P. W., zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] września 2017 r.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zarzuty skargi podważające istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, wskazujące na niewykonalność obowiązku, jak

i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ w tym postępowaniu, które - co wymaga podkreślenia - dotyczyło nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania szczepień ochronnych, nie było możliwe z formalnego punktu widzenia, bowiem wyczerpują one przesłanki, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 5, 6 i 9 u.p.e.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 61/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II I SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA).

Mając zaś na uwadze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., wady nieważności zaskarżonego postanowienia oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., Sąd zauważa, że dotyczą one w istocie rozumienia treści art. 17 ust. 2 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Tym samym o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowieniu organu

I instancji w szczególności z przepisami art. 119 – 126 u.p.e.a., a pozostałe rozważania mają charakter tylko uboczny.

Przypomnieć trzeba, że podstawę prawną kontrolowanych orzeczeń stanowił art. 119 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 122 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym

w postanowieniu.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia

w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – art. 33 i 34 u.p.e.a., o czym była mowa wyżej. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – art. 122 § 3 u.p.e.a.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie

w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a., m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem P. urodzonym [...] kwietnia 2014 r., a więc na nim spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 94 ze zm.), stanowiącego, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny

w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta

i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jak wynika jednoznacznie z akt sprawy skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym prawidłowo wystawionym przez wierzyciela – to jest PWIS w [...] w dniu [...] września 2017r., który poprzedziło upomnienie z dnia 14 czerwca 2017 r. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, organ egzekucyjny – to jest Wojewoda [...] był uprawniony do zastosowania środka egzekucyjnego.

Jak już to zostało podniesione wyżej ze względu na przedmiot niniejszej sprawy tylko na marginesie Sąd zauważa, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia

w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tejże ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W tej sprawie podmiotem tym jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], co wynika wprost z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skargi Sąd podkreśla zatem, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Musi to być zatem badanie wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zauważyć więc trzeba, iż zgodnie

z powołanymi przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Niemniej art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy nie można wykładać tak jak tego domaga się skarżąca, to jest, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której w ogóle zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień. Natomiast w myśl art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wymienione powyżej obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych, to jest rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.

w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji

i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów

i sposobu obiegu dokumentów.

Obowiązek szczepień ochronnych jest zatem ściśle uregulowany prawnie w celu zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP).

W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, to jest uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie tylko wtedy, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest niewątpliwie ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nakłada obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Wyłącznie w sytuacji wskazań lekarskich, to jest gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Tym samym, powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom strony, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytoczone wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i z dnia 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez syna skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok.

W komunikacie tym wydanym na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (zob. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy

o prawach pacjenta.

Zwrócić należy uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącego z synem na badanie kwalifikacyjne

i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego.

Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Podkreślić raz jeszcze należy, że o realizacji szczepień obowiązkowych

i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącego stał się wymagalny. Tym samym, zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny.

Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (co do wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego jak i procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.

Należało również podzielić stanowisko Ministra Zdrowia co do tego, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, iż uchybienie pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności i to takiej czynności, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznicza (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11).

Podobnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., jak wywodził skarżący. W szczególności zawiera ono wskazania co do prawidłowości nałożenia grzywny (w wysokości miarkowanej

i uzasadnionej przez organ pierwszej instancji ) w celu przymuszenia zobowiązanego, który nie poddał się dobrowolnie ustawowemu nakazowi.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), oddalił skargę.