I GSK 591/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2023-06-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra /przewodniczący/
Joanna Salachna
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I SA/Kr 1433/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 175 § 1 i § 3,  art. 176 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 8; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1433/21 w sprawie ze skargi I. G. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie określenia kwoty dotacji z budżetu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. G. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1433/21, oddalił skargę I. G. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na czynność Prezydenta Miasta Krakowa (organ) w przedmiocie określenia kwoty dotacji z budżetu gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o: 1) wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej; 2) uchylenie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie złożonej skargi w całości poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej w części dotyczącej raty dotacji za sierpień 2021 r. oraz uznanie uprawnienia skarżącej do wypłaty na jej rzecz nieprzyznanej w sierpniu 2021 r. kwoty dotacji w wysokości 149.164,80 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 439; dalej: u.f.z.o.); względnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego orzeczenia o: 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.), poprzez niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż Prezydent Miasta Krakowa dokonał starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej dotacji za sierpień 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób podważający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszało słuszny interes skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Prezydent Miasta Krakowa w sierpniu 2021 r. ustalił w sposób prawidłowy kwotę dotacji należnej skarżącej, przyjmując do jej ustalenia liczbę uczniów uczęszczających do [...], podczas gdy w złożonej przez skarżącą miesięcznej informacji o liczbie uczniów za miesiąc sierpień 2021 r. uwzględnieni zostali wyłącznie uczniowie zapisanie i uczęszczający do [...], tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia innej wartości w zakresie liczby uczniów, niż ta wskazana w miesięcznej informacji złożonej przez skarżącą;

b. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że na etapie przyznania, wypłaty oraz ustalenia wysokości dotacji organ dotujący posiada kompetencję do weryfikacji danych wskazanych w miesięcznej informacji o liczbie uczniów i może dokonać ustalenia i wypłaty dotacji przy przyjęciu innej wartości liczby uczniów, niż wskazana w miesięcznej informacji, podczas gdy informacja przekazana przez organ na tym etapie postępowania jest wiążąca i organ dotujący nie może samowolnie decydować, na których uczniów dotacja jest należna, a na których jest nienależna, a ewentualna weryfikacja prawidłowości pobrania dotacji następuje w ramach postępowania kontrolnego, które jest następstwem przyznania, wypłaty oraz ustalenia wysokości dotacji oświatowej;

c. z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut naruszenia art. 90a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043) poprzez jego błędne zastosowanie do oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2019 r., a zatem w dacie dokonania zmian w zakresie dodatkowych miejsc prowadzenia działalności przez skarżącą - które miały miejsce w 2018 r. - przepis ten nie obowiązywał, a zatem zmiana zezwolenia nie była konieczna, co oznacza, że skarżąca mogła prowadzić działalność w innych lokalizacjach (jednocześnie jednak skarżąca wskazuje, że wymienieni w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wychowankowie [...] uczęszczali do lokalizacji, będącej siedzibą [...]).

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjne oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2602/14; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08).

Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).

Podsumowując, z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej.

Powyższe wyjaśnienia wydają się niezbędne z uwagi na błędy konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy wskazując na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. i wiążąc go z art. 8 k.p.a. W związku przypomnieć należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjna chcąc wskazać na naruszenie przepisów postępowania winna przywołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O ile wskazany błąd można potraktować jako oczywistą pomyłkę pisarską to należy zauważyć, że art. 8 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., III OSK 3006/23). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji, ale również je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu. Przy czym w przypadku uchybień przepisów postępowania przypisanych bezpośrednio Sądowi I instancji, zadaniem skarżącego jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym uchybieniem, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nie wystarczy zawarcie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się skarżąca kasacyjnie, determinują jak już powyżej wskazano, zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym nie wspomniano o żadnych zarzucanych przepisach prawa, pozostaje w oderwaniu od zarzutów zamieszczonych w jej petitum. Tym samym nie wykazano ani sposobu naruszenia wskazanych przepisów ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Analiza wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, w świetle powyższych uwag, prowadzi do wniosku, że jej autor nie zdołał podważyć ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w rozpoznawanej sprawie, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego przyjętego jako podstawy rozstrzygania przez organ podatkowy oraz Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany.

W pkt 2. a i b petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzut błędnego zastosowania wskazanych tam przepisów prawa materialnego. W związku z tym wskazać trzeba, że ustalenia faktyczne mogą być kwestionowane tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., III FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W sytuacji zatem, gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.