Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę

Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Na sesji w dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] (zwaną dalej "uchwałą"). Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 5 października 2020 r.

Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 18 ust. 2 oraz art. 22 ustawy o samorządzie gminnym (zwaną dalej "u.s.g." zgodnie z § 1 uchwały uchwalono Statut Gminy [...] w brzmieniu załącznika nr 1 (zwany dalej "Statutem"). Przepisy ustawy o samorządzie gminny wyznaczają zakres przedmiotowy regulacji statutowych. Stanowią one o ramach normy kompetencyjnej dla organu uchwałodawczego, gdyż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Statut gminy jest przy tym aktem prawa, miejscowego, a zatem zastosowanie ma także przepis art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe regulacje konstytucyjne wymagają, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (vide: NSA z 14.12.2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Nadmienić także należy, że - w konsekwencji - postanowienia statutu gminy stanowiące realizację normy kompetencyjnej nie mogą naruszać innych przepisów ustawy (być z nimi sprzeczne).

Wojewoda [...] jako organ nadzoru analizując treść statutu uznał wyszczególnione postanowienia za naruszające prawo w sposób istotny, z powodów wskazanych niżej: Wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. i - w konsekwencji - istotnie naruszające wskazane przepisy, jest wprowadzenie do statutu gminy postanowień § 8 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 Statutu dotyczących kompetencji przewodniczącego rady gminy. W świetle przepisu art. 19 ust 2 u.s.g. kompetencje przewodniczącego obejmują wyłącznie organizowanie pracy rady, w tym zwoływanie sesji (art. 20 ust. 1 ustawy) oraz prowadzenie obrad rady. Nałożony w Statucie na Przewodniczącego Rady Gminy obowiązek pełnienia przez niego dyżuru w Urzędzie Gminy, w celu przyjmowania interesantów, nie mieści się w zakresie delegacji wyznaczonej przez powołane wyżej przepisy u.s.g., jak również przekracza dyspozycję art. 23 ustawy, który reguluje kwestię mandatu radnego. Mandat przewodniczącego rady, jak każdego radnego jest mandatem wolnym, co oznacza m.in., że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową oraz że nie można go zmusić do ściśle określonych działań (vide: WSA z 22.8.2013 r., sygn. II SA/Ke 449/13). Stąd odbywanie spotkań z mieszkańcami jest uprawnieniem każdego radnego, a nie jego obowiązkiem i dlatego nie można zobowiązać w statucie gminy przewodniczącego rady, bądź innych radnych, do pełnienia dyżurów i przyjmowania interesantów. Nadto, wykracza poza zakres delegacji art. 19 ust. 2 ustawy, postanowienie § 8 ust. 1 pkt 6 Statutu stanowiące, że w ramach organizacji pracy Rady Gminy Przewodniczący dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na podróże służbowe i szkolenia radnych.

Natomiast § 8 ust. 1 pkt 9 Statutu, który stanowi, że Przewodniczący Rady dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Wójta, w zakresie określonym uchwałą Rady - bez prawa ustalania wynagrodzenia, jest modyfikacją art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282, z późn. zm.).

Znaczenie wynikające z treści § 8 ust. 1 pkt 9 Statutu, przekracza zakres normy prawnej art. 8 ust. 2 ww. ustawy, bowiem na mocy powołanego przepisu, zakres kompetencji przewodniczącego obejmuje tylko czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wójta, zaś pozostałe czynności wobec wójta dokonuje wyznaczona przez niego osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z wyjątkiem wynagrodzenie wójta, które ustala rada gminy, w drodze uchwały.

Z kolei § 9 Statutu, w brzmieniu: "Podczas nieobecności Przewodniczącego Rady jego zadania realizuje Wiceprzewodniczący Rady", jest modyfikacją art. 19 ust. 2 u.s.g., w świetle którego przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Ponadto, istotnie narusza ustawowe kompetencje przewodniczącego rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.), postanowienie § 12 ust. 1 Statutu, który zobowiązuje Przewodniczącego do zasięgania opinii wójta, przy ustalaniu listy osób zaproszonych na sesję. Rada Gminy wykroczyła także poza delegację u.s.g. przyjmując postanowienie § 12 ust. 2 Statut w brzmieniu: "W sesji uczestniczą Wójt, Zastępca Wójta, Sekretarz i Skarbnik Gminy", bowiem ustawa nie przewiduje wobec osób wymienionych w przytoczonym postanowieniu

Statutu, obowiązku uczestnictwa w sesji rady gminy. Nadto nieprecyzyjne, a przez to naruszające w sposób istotny przepisy art. 33 ust. 5 i art. 21a u.s.g. jest postanowienie § 12 ust. 3 Statutu, które stanowi, że do udziału w sesjach mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady. Polecenie uczestnictwa w sesji wobec tych osób, może wydać im tylko ich zwierzchnik służbowy czyli wójt gminy. Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nie są pracownikami urzędu gminy, dlatego ani przewodniczący rady gminy, ani inna osoba, o ile nie została do tego upoważniona przez wójta gminy, nie może w sposób wiążący zobligować ich do uczestniczenia w sesji rady gminy.

Sprzeczne z art. 20 ust. 1a u.s.g. jest postanowienie § 14 ust. 2 pkt 1 Statutu, zgodnie z którym Przewodniczący Rady, może dokonywać zmian w kolejności realizacji punktów porządku obrad. Zmiany w porządku obrad mogą być wprowadzone przez radę gminy w trybie wynikającym z powołanego wyżej przepisu (wymagana jest bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady).

Ponadto, niezgodny z przepisem art. 28aa ust. 5 u.s.g. jest zapis § 14 ust. 8 pkt Statutu, który wprowadza bezwarunkowe ograniczenia czasowe wypowiedzi osób biorących udział w obradach Rady Gminy. Wprowadzenie regulacji w statucie gminy, wyznaczającej limity czasu jaki ma rozmówca przemawiający w czasie obrad rady gminy, byłoby zgodne z przepisami ustawy, o ile uwzględniałoby wyjątek, o którym mowa w przepisie art. 28aa ust. 5 u.s.g. tj. debatę nad raportem o stanie gminy, podczas której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.

Nadto, nieprecyzyjne, a przez to sprzeczne z art. 14 ust. 3 i 4 u.s.g. jest postanowienie § 20 ust. 6 Statutu, który określa sposób głosowania w przypadku awarii elektronicznego systemu do głosowania. Ustawa w okolicznościach, gdy nie jest możliwe odbywanie sesji za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, przewiduje głosowanie jawne imienne (art. 14 ust. 3 ustawy) i taki sposób głosowania powinien wyraźnie wynikać z przepisów Statutu.

Paragraf 18 ust. 4 pkt 5 Statutu stanowi, że "Projekt uchwały powinien zawierać opinię radcy prawnego co do zgodności projektu z obowiązującym prawem." Organ nadzoru stoi na stanowisku, że wskazanie radcy prawnego jako jedynego podmiotu, który może zaopiniować projekt uchwały jest wadliwe, bowiem opinię o zgodności projektu aktu prawnego z obowiązującym prawem może również sporządzić adwokat (art. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze{Dz.U. z 2020 r. poz. 1651, z późn. zm.) Stąd wyrażenie "radcy prawnego" w cytowanym przepisie Statutu zostało objęte niniejszym rozstrzygnięciem.

W § 23 Statutu Rada Gminy postanowiła że: "Przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń poprzez przekazanie sołtysom, których obowiązkiem jest niezwłoczne ich rozplakatowanie w miejscach publicznych no terenie jednostek pomocniczych." Tymczasem, według przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) tj. jej art. 14 ust. 1, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Stąd regulacja statutowa winna w tym zakresie obejmować również inne "sposoby zwyczajowo przyjęte" w Gminie, przykładowo publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy czy ogłoszenie w środkach masowego przekazu.

Istotnie narusza prawo również zapis § 36 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "Komisje Rody mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami innych gmin, zwłaszcza sąsiadującymi, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności." Jak wynika z art. 21 ust 3 u.s.g. komisje działają w ramach rady gminy i jej podlegają, a zatem nie mogą samodzielnie podejmować współpracy z innymi podmiotami.

Naruszeniem delegacji ustawowej jest zamieszczenie w dziale VII -Radni Statutu paragrafu 37, w którym określono obowiązki radnego gminy. W świetle art. 22 ust. 1 u.s.g. statut reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Delegacja powołanego przepisu, stanowiącego podstawę prawną uchwały statutowej, nie przewiduje określenia praw i obowiązków radnego.

Ustawa o samorządzie gminnym w ramach materii statutu nie upoważnia również do wprowadzenia regulacji, która znalazła się w § 37 ust. 2 Statutu, dotyczącej spotkań radnego gminy z jej mieszkańcami w siedzibie urzędu gminy, w sprawach dotyczących gminy i jej mieszkańców. W takim przypadku koszty organizacji takich spotkań przeniesione zostałyby na gminę. Ustawodawca nie nałożył żadnych obowiązków na urząd gminy (czy kierującego nim wójta), w zakresie zapewniania radnym warunków do organizowania spotkań z mieszkańcami gminy. Podobnie ustawa nie reguluje kwestii udostępniania pomieszczeń urzędu gminy klubowi radnych, zawartej w postanowieniu § 39 ust. 5 Statutu.

Niepełna, a przez to istotnie naruszająca przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. jest regulacja § 40 Statutu w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostkę pomocniczą gminy. Statut, w świetle wskazanego wyżej przepisu, winien określać uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. W ocenie organu nadzoru nie wyczerpują delegacji ustawowej postanowienia § 40 Statutu, stanowiące jedynie o samodzielnym zarządzaniu przez jednostkę pomocniczą mieniem jej powierzonym i zawierające odniesienie do ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014r., poz. 301, z późn. zm.), w zakresie trybu składania wniosku przez tą jednostkę o przyznanie środków z funduszu sołeckiego.

Ponadto, Rada Gminy nie wypełniła delegacji z art. 37a u.s.g, gdyż w Statucie brak jest regulacji na jakich zasadach przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, co istotnie narusza powołany przepis ustawy.

W Rozdziale IV Statutu zatytułowanym Zasady dostępu do dokumentów Rady, Komisji, Wójta Rada Gminy przyjęła postanowienie § 45 ust. 2 w którym określiła termin ("bez zbędnej zwłoki, jednakże w terminie nie dłuższym niż 14 dni"), z zachowaniem którego Wójt zawiadamia na piśmie osobę wnioskującą o terminie, miejscu i sposobie wglądu do dokumentów. Ponadto, w § 49 Statutu Rada Gminy określiła przypadki wyłączenia prawa udostępnienia dokumentów Rady, Komisji i Wójta. Zgodnie z art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Powołany przepis ustawy, upoważnia radę gminy do określenia w statucie jedynie warunków technicznych i organizacyjnych, związanych z uzyskaniem dostępu do dokumentów i do korzystania z nich (vide: WSA z 12.09.2007 r. syg. II SA/Rz 465/07). Kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia w § 45 ust. 2 i § 49 Statutu wykraczają poza aspekty organizacyjno-techniczne udostępniania dokumentów i korzystania z nich, a w rezultacie są sprzeczne z art. 11b ust. 3 u.s.g.

W § 6 Załącznika Nr 5 do Statutu Gminy [...] zatytułowanym Regulamin Pracy Komisji Rewizyjnej postanowiono, że "Członkowie Komisji Rewizyjnej podległej wyłączeniu od udziału w czynnościach Komisji odpowiednio do zasad określonych w art 24 Kodeksu postępowania administracyjnego." Cytowane postanowienie Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej istotnie narusza art. 25a u.s.g. Ustawodawca w świetle powołanego przepisu postanowił, że w przypadku kiedy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego, nie bierze on w nim udziału. Adresatem regulacji ustawy o samorządzie gminnym Jest wyłącznie radny gminy, a zakres zakazu dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy i jej komisje. Ustawa nie daje podstawy do wyłączenia radnego w czynnościach komisji rewizyjnej na zasadach określonych w art. 24 kpa, który to przepis ma zastosowanie do pracownika organu administracji publicznej. Zatem, radny w przypadku konfliktu interesów winien powstrzymać od udziału w czynnościach komisji rewizyjnej, na zasadach wynikających z art. 25a u.s.g.

Za istotnie naruszające przepis art. 18a ust. 5 u.s.g. należy uznać postanowienia § 8 ust. 3 i 9 ust. 3 Załącznika Nr 5 do Statutu tj. Regulaminu Procy Komisji Rewizyjnej, nakładające na kierownika jednostki kontrolowanej obowiązki: zapewnienia niezbędnych warunków i środków do sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz złożenia pisemnego uzasadnienia w razie odmowy udostępnienia dokumentów, i zawiadomienia Rady, Wójta i Komisji Rewizyjnej o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. Nałożenie obowiązków określonego zachowania w statucie gminy na kierownika kontrolowanego podmiotu, nie mieści się bowiem w zakresie zasad i trybu działania komisji rewizyjnej. Zatem w tej części Statutu, powinny być uregulowane wyłącznie działania członków komisji rewizyjnej.

Niezgodne z art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. 2018 r. poz. 870) i regulacją przyjętą w Dziale VIII kpa Skargi i wnioski jest postanowienie § 1 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, które stanowi Załącznik Nr 6 do Statutu Gminy [...].

Z kwestionowanego postanowienia statutu wynika, że skargi, wnioski i petycje są składane przez obywateli. Zgodnie z art. 2 ustawy o petycjach, petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów. Natomiast w przepisach kpa ustawodawca nie określił szczegółowo podmiotu uprawnionego do złożenia skargi czy wniosku, wyznaczając w ten sposób szeroki kręg podmiotów inicjujących postępowanie skargowe lub wnioskowe. Tym samym przez użycie w § 1 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji sformułowania, że przedmiotem działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji jest rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji przez obywateli. Rada Gminy dokonała zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, wniosku czy petycji do obywateli (obywateli państwa polskiego czy nawet obywateli gminy).

Nadto wskazuję, na konieczność poprawnej redakcji postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Procy Komisji Rewizyjnej o treści: "Komisjo Rewizyjna sporządza wnioski i opinie, które przedstawia Rodzie i Regionalnej Izbie Obrachunkowej.", w sposób pozwalający na zachowanie poprawności językowej i legislacyjnej tego przepisu. Wyodrębnienie powyższego postanowienia jako jednostki redakcyjnej oznaczonej numerem: "3" (czyli punktu 3, spowodowało brak związku ze zdaniem wstępnym tegoż przepisu (wprowadzonym w ust. 1).

Wskazuję również, że w postanowieniu § 4 ust. 3 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, w którym przyjęto, że Komisja Rewizyjna kieruje się zasadami: legalności, obiektywizmu, rzetelności i wnikliwości przy rozpatrywaniu skarg, wniosków i petycji, powinny się znaleźć także pozostałe zasady określone w kpa (zasady ogólne, wymienione w Rozdziale 2 kpa).

Kierując się wynikającą z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607, z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) zasadą proporcjonalności, organ nadzoru odstąpił od stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Jednakże brak kompleksowego wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia w Statucie uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.) oraz brak regulacji dotyczącej zasad na jakich przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy (art. 37a), powinien zostać naprawiony przez Radę Gminy przez podjęcie stosownej uchwały zmieniającej przedmiotową uchwałę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części obejmującej jej Załącznik nr 1 czyli Statut Gminy [...] min. w zakresie: § 8 ust. 1 pkt. 4 i 6, § 9, § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt. 8; § 18 ust. 4 pkt. 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 23 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44 ust. 2 i § 49 oraz Załącznika nr 5 do Statutu Gminy [...] w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 oraz § 1 Załącznika nr 5 do Statutu Gminy [...]. Organ nadzoru uznał wskazane wyżej postanowienia Statutu Gminy [...] oraz Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej (Załącznik nr 5 do Statutu Gminy [...]) i Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (Załącznik nr 6 do Statutu Gminy [...]) za naruszające prawo w sposób istotny.

Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Skarżący wskazał, iż zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy Statutu Gminy [...]: § 8 ust. 1 pkt. 4 i 6, § 9, § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt. 8; § 18 ust. 4 pkt. 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 23 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44 ust. 2 i § 49 oraz Załącznika nr 5 do Statutu Gminy [...] w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3, nie zostały wprowadzone do Statutu, lecz są to przepisy Statutu Gminy [...] dotychczas obowiązującego (również w części dotyczącej Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej), który był przedmiotem oceny prawnej tego samego organu nadzoru - Wojewody [...]. Podkreślić również trzeba, iż treść postanowień Statutu Gminy oraz Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej, które teraz zakwestionował organ nadzoru, uwzględnia specyfikę (jeśli tak to można nazwać) Gminy [...], dotyczy ustroju Gminy [...], zatem ma przez to z jednej strony indywidualny charakter, zarazem jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terytorium Gminy [...], jednocześnie zgodnym z prawem.

Ponadto, nie są zasadne zarzuty organu nadzoru, dotyczące § 8 ust. 1 pkt. 4 i pkt. 6 Statutu Gminy [...]. Trzeba bowiem podnieść, iż do zadań przewodniczącego Rady Gminy należy sprawne organizowanie pracy Rady, jak też przewodniczenie jej obradom. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przez organizowanie pracy Rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowanie projektu sesji, zawiadamianie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. ("Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, Wolter Kluwer, 2 wydanie). Zarówno skargi, wnioski czy postulaty mieszkańców nie muszą być składane do Rady Gminy pisemnie (i nie są), ale są przedstawiane ustnie właśnie poprzez Przewodniczącego Rady Gminy w czasie dyżuru w Urzędzie Gminy. Nie jest to zatem sposób wykonywania mandatu radnego, o którym mowa w art. 23 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Również do czynności związanych bezpośrednio z organizacją pracy Rady Gminy należy dysponowanie przez Przewodniczącego środkami finansowymi przeznaczonymi na podróże służbowe i szkolenia radnych.

Nie jest zasadny zarzut organu nadzoru dotyczący § 9 Statutu, albowiem przepis ten nie stanowi niedozwolonej modyfikacji art. 19 ust. 2 u.s.g. Nie naruszają prawa postanowienia zawarte w § 12 Statutu (które również funkcjonują w praktyce od lat) i nie mogą być oceniane w sposób wybiórczy, z pominięciem innych przepisów Statutu dotyczących przygotowania sesji i obradowania. Przewodniczący Rady współpracuje bowiem z Wójtem (i Komisjami) w zakresie przygotowania sesji (§ 8 ust. 1 pkt. 1). Wójt jako organ wykonawczy Gminy, do którego ustawowych obowiązków należy przygotowywanie projektów uchwał (art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.s.g.), dysponuje wiedzą, kto powinien być zaproszony na sesję ze względu na tematykę poszczególnych punktów porządku obrad. Przykładem może być np. podejmowanie uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których projekty przygotowują zarówno pracownicy Urzędu Gminy, jak i podmioty zewnętrzne. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt. 6 Statutu Gminy Przewodniczący udziela głosu osobom zaproszonym ze względu na tematykę sesji - co koreluje z kwestionowanym przez organ nadzoru § 12 ust. 1. Zapewnieniu sprawnego obradowania na sesjach służą także postanowienia § 12 ust. 2 i ust. 3, których treść nie pozostaje w sprzeczności z u.s.g. Należy także wskazać, iż Rada Gminy rozpatruje skargi na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, dlatego też może kierować do nich zaproszenia. Jednakże w żadnym z postanowień Statutu nie wprowadzono sankcji za nieobecność którejkolwiek z osób wymienionych w § 12 ust. 2 i ust. 3, są to więc ewidentnie postanowienia, które służyć mają zapewnieniu sprawnej organizacji i przebiegu obrad.

Zdanie skarżącego bezzasadny jest zarzut dotyczący § 18 ust. 4 pkt. 5 Statutu, gdyż postanowienie to nie narusza żadnego przepisu prawa. To jednostka samorządu terytorialnego decyduje o wyborze podmiotów świadczących na jej rzecz pomoc prawną, a wybór ten nie podlega ocenie organu nadzoru. Ubocznie można wskazać, iż podobnej treści postanowienia znajdują się w innych statutach, również objętych nadzorem Wojewody [...], i nie zostały zakwestionowane.

Wskazany w § 23 Statutu sposób ogłaszania przepisów porządkowych jest sposobem zwyczajowo przyjętym w Gminie [...] i nie stanowi naruszenia prawa.

Postanowienia zawarte w § 37 i w § 39 ust. 5 nie są sprzeczne z u.s.g., podobnej treści przepisy zawiera szereg innych statutów jednostek samorządu terytorialnego. Radni są członkami organu stanowiącego, zatem umożliwienie im spotykania się mieszkańcami Gminy w Urzędzie Gminy; jak też przyznanie prawa do korzystania przez kluby radnych z pomieszczeń Urzędu Gminy, jest prawnie dopuszczalne.

W ocenie skarżącego organ nadzoru dokonał także nieprawidłowej oceny § 44 Statutu, gdyż postanowienie to wypełnia dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 3 u.s.g. W § 45 ust. 2 Statutu zawarte są postanowienia o treści odpowiadającej prawu. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uznaje rzeczonego postanowienia jako warunku organizacyjnego udostępnienia dokumentów.

Nieprawidłowe jest stanowisko organu nadzoru w zakresie § 6, § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej, stanowiącego Załącznik nr 5 do Statutu Gminy [...]. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż statut jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 2 i ust. 5 usg) obligatoryjnie powinien regulować min. wyłączenia członków komisji z konkretnych kontroli i innych czynności komisji rewizyjnej; obowiązki kierownika i pracowników podmiotu kontrolowanego, sposób dokumentowania wyników kontroli, jak też sprawozdania z wyników kontroli (terminy, forma, przedstawianie sprawozdania kierownikowi podmiotu kontrolowanego i radzie) ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2006, przytoczone w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, Wolter Kluwer, wyd, 2). W § 6 Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej uregulowano wyłączenie członka Komisji Rewizyjne od udziału w czynnościach kontrolnych. Przedmiotem tego przepisu nie jest zatem głosowanie - jak błędnie przyjął organ nadzoru. Art. 25a u.s.g. dotyczy zaś tylko głosowania w radzie lub komisji, w którym radny nie może brać udziału jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Natomiast Komisja Rewizyjna wykonując czynności kontrolne np. w gminnej jednostce organizacyjnej, nie przeprowadza głosowania, zatem gdyby nie było kwestionowanego przez organ nadzoru postanowienia § 6, w czynnościach kontrolnych mógłby brać udział członek Komisji Rewizyjnej żywotnie zainteresowany np. zapewnieniem pozytywnego wyniku kontroli (lub odwrotnie). Podobnie jak w przypadku art. 25a u.s.g., poprzez § 6 Regulaminu zapewnia się uczciwe wykonywanie przez członka Komisji Rewizyjnej jego obowiązków i wykluczenie wykorzystywania członkostwa w Komisji Rewizyjnej do własnych korzyści. Należy w tym miejscu podkreślić, iż § 6 Regulaminu stanowi, iż wyłączenie od udziału w czynnościach następuje odpowiednio do zasad określonych w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie stosuje się wprost przepisów k.p.a.

Natomiast postanowienia § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 określają obowiązki kierownika jednostki kontrolowanej; § 9 ust. 3 jest powiązany z ust. 1 pkt. 6 i pkt. 7, dotyczącym treści protokołu z kontroli, w tym stwierdzonych nieprawidłowości oraz wniosków i zaleceń zespołu kontrolującego. Postanowienia te nie są sprzeczne z przepisami u.s.g. ani ich nie naruszają.

Skarżący podnosił, iż niezasadny jest zarzut organu nadzoru dotyczący § 1 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (Załącznik nr 6 do Statutu Gminy [...]). Podnieść należy, iż sam ustawodawca w art. 18b ust. 1 u.s.g. określił następująco przedmiot działania tej Komisji: "Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji."

Skarżący nie zgadza się również z zarzutem dotyczącym treści § 4 ust. 3 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Wskazując, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, statut jednostki samorządu terytorialnego nie powinien powtarzać przepisów ustawowych. Ponadto Komisja Skarg, Wniosków i Petycji jest organem wewnętrznym Rady Gminy i nie jest uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do Rady skargi, wnioski i petycje. Brak jest więc podstaw do przytaczania treści zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r., poz.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym . Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego . Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia . Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 09.12.2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z 29.07.2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru a art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzania nieważności określonych w art. 156 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z 22.11.1990 r., SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4, poz. 11). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 18.09.1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4, poz. 2, stwierdzając, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Skarga rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach powyższych kompetencji zakresowych podlegała oddaleniu w całości.

Kwestią zasadniczą w przedmiotowym postępowaniu jest ocena czy organ nadzoru ocenił prawidłowo regulacje wprowadzane przez Gminę. Kolejnym elementem oceny jest ustalenie stopnia naruszenia przepisów (jeśli takie naruszenie wystąpiło) w zestawieniu z przesłankami nieważnościowymi uchwały (naruszenie prawa w sposób istotny).

1. Organ przyjął, iż wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. i - w konsekwencji - istotnie naruszające wskazane przepisy, jest wprowadzenie do statutu gminy postanowień § 8 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 Statutu dotyczących kompetencji przewodniczącego rady gminy. W świetle przepisu art. 19 ust 2 u.s.g. kompetencje przewodniczącego obejmują wyłącznie organizowanie pracy rady, w tym zwoływanie sesji (art. 20 ust. 1 ustawy) oraz prowadzenie obrad rady. Nałożony w Statucie na Przewodniczącego Rady Gminy obowiązek pełnienia przez niego dyżuru w Urzędzie Gminy, w celu przyjmowania interesantów, nie mieści się w zakresie delegacji wyznaczonej przez powołane wyżej przepisy u.s.g., jak również przekracza dyspozycję art. 23 ustawy, który reguluje kwestię mandatu radnego. Mandat przewodniczącego rady, jak każdego radnego jest mandatem wolnym, co oznacza m.in., że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową oraz że nie można go zmusić do ściśle określonych działań. Organ prawidłowo wskazał na naruszenie prawa w sposób istotny oraz słusznie przywołał orzeczenie WSA w Kielcach z dnia 22.08.2013r., sygn. II SA/Ke 449/13, w którym Sąd stwierdził, iż brak jest przepisów rangi ustawowej, które uprawniałyby radę gminy do wydania przepisów wykonawczych do art. 23 ust. 1 u.s.g., uszczegółowiających określone w tym artykule obowiązki radnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ww. stanowisko zaprezentowane również w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Teza orzeczeń sprowadzała się do wskazania, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu mogącego stanowić podstawę normatywnego określenia w statucie gminy obowiązków radnego ponad ustalone w jej art. 23 ust. 1 u.s.g. (wyrok z dnia 8 maja 2008 r. sygn. III SA/Wr 119/08 opublikowany w ONSA z.1 za 2010r., poz. 10; tak samo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. IV SA/GL 396/08). Przy barku podstawy prawnej takie rozszerzenie pozaustawowe zakresu obowiązków Przewodniczącego Rady Gminy stanowi istotne naruszenie prawa. Odbywanie spotkań z mieszkańcami jest uprawnieniem każdego radnego i nie można zobowiązać w statucie Gminy Przewodniczącego Rady, lub innych radnych do pełnienie dyżurów i przyjmowania interesantów.

2. Organ zakwestionował regulację § 8 ust. 1 pkt 9 Statutu, który stanowi, że Przewodniczący Rady dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Wójta, w zakresie określonym uchwałą Rady - bez prawa ustalania wynagrodzenia, wskazując, iż jest to modyfikacja art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282, z późn. zm.). Znaczenie wynikające z treści § 8 ust. 1 pkt 9 Statutu, przekracza zakres normy prawnej art. 8 ust. 2 ww. ustawy, bowiem na mocy powołanego przepisu, zakres kompetencji przewodniczącego obejmuje tylko czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wójta, zaś pozostałe czynności wobec wójta dokonuje wyznaczona przez niego osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z wyjątkiem wynagrodzenie wójta, które ustala rada gminy, w drodze uchwały.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych "Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały."

Przepis określa zakres kompetencji Przewodniczącego a ustalenie tego zakresu wbrew brzmieniu ww. przepisu stanowi istotne naruszenie prawa.

3. Organ uznał, iż § 9 Statutu, w brzmieniu: "Podczas nieobecności Przewodniczącego Rady jego zadania realizuje Wiceprzewodniczący Rady", jest modyfikacją art. 19 ust. 2 u.s.g., w świetle którego przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Należy wskazać, ze zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Taką odrębna regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacja ta ma charakter zamknięty. Nie jest zatem dopuszczalna modyfikacja zapisu ustawowego (podobne stanowisko zajął WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 160/20). Powyższy zapis stanowił zatem istotne naruszenie prawa.

4. Organ nadzoru podważył zapis § 12 ust. 1 Statutu, który zobowiązuje Przewodniczącego do zasięgania opinii wójta, przy ustalaniu listy osób zaproszonych na sesję oraz § 12 ust. 2 Statutu zgodnie z którym "W sesji uczestniczą Wójt, zastępca Wójta, Sekretarz i Skarbnik Gminy".

Artykuł 19 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż: "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem." Nie jest więc zadaniem przewodniczącego zasięganie opinii wójta, przy ustalaniu listy osób zaproszonych na sesję. Zwłaszcza, że ustawodawca posłużył się określeniem "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie (...)." , wykluczając tym samym wykładnię rozszerzającą przepisu. Natomiast w odniesieniu do § 12 ust. 2 Statutu należy wskazać, że ustawa nie przewiduje wobec wymienionych w nim osób obowiązku uczestniczenia w sesji rady gminy. Wskazane zapisy statutu jako sprzeczne z zapisami ustawy w sposób istotny naruszały prawo.

5. Organ prawidłowo przyjął, iż § 12 ust. 3 Statutu w sposób istotny narusza prawo jest bowiem sprzeczny z przepisami art. 33 ust. 5 i art. 21a u.s.g. Zgodnie z § 12 ust. 3 Statutu kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady mogą zostać zobligowani do uczestniczenia w sesjach. Polecenie uczestnictwa w sesji wobec tych osób, może wydać im tylko ich zwierzchnik służbowy czyli wójt gminy.

Należy przyznać rację organowi nadzoru, iż kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nie są pracownikami urzędu gminy, dlatego ani przewodniczący rady gminy, ani inna osoba, o ile nie została do tego upoważniona przez wójta gminy, nie może w sposób wiążący zobligować ich do uczestniczenia w sesji rady gminy. Wprowadzenie bowiem spornego zapisu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczne z treścią art. 33 ust. 5 i art. 21a u.s.g., stanowi zatem istotne naruszenie prawa.

6. W ocenie organu sprzeczne z art. 20 ust. 1a u.s.g. jest postanowienie § 14 ust. 2 pkt 1 Statutu, zgodnie z którym Przewodniczący Rady, może dokonywać zmian w kolejności realizacji punktów porządku obrad. Zmiany w porządku obrad mogą być wprowadzone przez radę gminy w trybie wynikającym z powołanego wyżej przepisu (wymagana jest bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady).

Artykuł 20 ust. 1a u.s.g. stanowi, że "Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady." Jest to zapis ustawowy, który nie podlega zmianie poprzez regulacje zawarte w Statucie. Zapis § 14 ust. 2 pkt 1 Statutu, jako sprzeczny z regulacja zawartą w art. 20 ust. 1a u.s.g. stanowił istotne naruszeni prawa. Ponadto organ przyjął, iż regulacja § 14 ust. 2 pkt 8 w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia czasowe w wypowiedziach jest sprzeczna z treścią art. 28aa ust. 5 u.s.g. Zestawiając treść cytowanego zapisu z treścią art. 28aa ust. 5 u.s.g. ("W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych") istotne naruszenie prawa jest oczywiste.

7. Organ prawidłowo skazał, iż sprzeczne z art. 14 ust. 3 i 4 u.s.g. jest postanowienie § 20 ust. 6 Statutu, który określa sposób głosowania w przypadku awarii elektronicznego systemu do głosowania. Wystarczy sięgnąć do zapisów ustawy aby stwierdzić, iż w okolicznościach, gdy nie jest możliwe odbywanie sesji za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, przewiduje głosowanie jawne imienne (art. 14 ust. 3 u.s.g.) i taki sposób głosowania powinien wyraźnie wynikać z przepisów Statutu. Zapis odmienny należało uznać, za istotnie naruszający prawo.

8. Organ wskazał również na błędny zapis § 18 ust. 4 pkt 5 Statutu, który stanowi, że "Projekt uchwały powinien zawierać opinię radcy prawnego co do zgodności projektu z obowiązującym prawem." Należy przyznać rację organowi nadzoru, że wskazanie radcy prawnego jako jedynego podmiotu, który może zaopiniować projekt uchwały jest wadliwe, bowiem opinię o zgodności projektu aktu prawnego z obowiązującym prawem może również sporządzić adwokat (art. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1651, z późn. zm.). Zapis ten jako sprzeczny z regulacją ustawową sanowi istotne naruszeni prawa.

9. Organ nadzoru zakwestionował zapis § 23 Statutu Rada Gminy zgodnie, z którym: "Przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń poprzez przekazanie sołtysom, których obowiązkiem jest niezwłoczne ich rozplakatowanie w miejscach publicznych no terenie jednostek pomocniczych."

Natomiast zgodnie z ustaw z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) tj. jej art. 14 ust. 1, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Regulacja statutowa powinna uwzględniać zapis art. 14 ust. 1 ww. ustawy, i jak słusznie wskazał organ winna w tym zakresie obejmować również inne "sposoby zwyczajowo przyjęte" w Gminie, przykładowo publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy czy ogłoszenie w środkach masowego przekazu. Brak wskazania w powyższym zakresie należało uznać za istotne naruszenie prawa (sprzeczność z treścią art. 14 ust. 1 ustawy).

10. Organ wskazał jako istotnie naruszający prawo zapis § 36 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "komisje Rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami gmin, zwłaszcza sąsiadującymi, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności." Prawidłowo organ przyjął, iż zgodnie z art. 21 ust 3 u.s.g. komisje działają w ramach rady gminy i jej podlegają, a zatem nie mogą samodzielnie podejmować współpracy z innymi podmiotami. Wskazany zapis jako sprzeczny z regulacją ustawową stanowi zatem istotne naruszenie prawa.

11. Organ wskazał, iż naruszeniem delegacji ustawowej jest zamieszczenie w dziale VII -Radni Statutu § 37, w którym określono obowiązki radnego gminy. Istotnie zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.s.g. statut reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Należy przyznać rację organowi nadzoru, iż delegacja powołanego przepisu, stanowiącego podstawę prawną uchwały statutowej, nie przewiduje określenia praw i obowiązków radnego. Ustawa o samorządzie gminnym w ramach materii statutu nie upoważnia również do wprowadzenia regulacji, która znalazła się w § 37 ust. 2 Statutu, dotyczącej spotkań radnego gminy z jej mieszkańcami w siedzibie urzędu gminy, w sprawach dotyczących gminy i jej mieszkańców. W takim przypadku koszty organizacji takich spotkań przeniesione zostałyby na gminę. Ustawodawca nie nałożył żadnych obowiązków na urząd gminy (czy kierującego nim wójta), w zakresie zapewniania radnym warunków do organizowania spotkań z mieszkańcami gminy. Podobnie ustawa nie reguluje kwestii udostępniania pomieszczeń urzędu gminy klubowi radnych, zawartej w postanowieniu § 39 ust. 5 Statutu. Zapisy te jako sprzeczne z regulacjami ustawy należało uznać jako istotnie naruszające prawo.

12. Organ wskazał, iż niepełna, a przez to istotnie naruszająca przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. jest regulacja § 44 Statutu (omyłkowo w uzasadnieniu organ powołał § 40, lecz wywody wskazują, że ten fragment dotyczy § 44) w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostkę pomocniczą gminy. Statut, w świetle wskazanego wyżej przepisu, winien określać uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Zatem jak słusznie wskazał organ nie wyczerpują delegacji ustawowej postanowienia § 44 Statutu, stanowiące jedynie o samodzielnym zarządzaniu przez jednostkę pomocniczą mieniem jej powierzonym i zawierające odniesienie do ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 poz. 301, z późn. zm.), w zakresie trybu składania wniosku przez tą jednostkę o przyznanie środków z funduszu sołeckiego. Ponadto, Rada Gminy nie wypełniła delegacji z art. 37a u.s.g, gdyż w Statucie brak jest regulacji na jakich zasadach przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, co istotnie narusza powołany przepis ustawy. Powyższe stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów.

13. Kolejno w Rozdziale IV Statutu zatytułowanym Zasady dostępu do dokumentów Rody, Komisji, Wójta Rada Gminy przyjęła postanowienie § 45 ust. 2 w którym określiła termin ("bez zbędnej zwłoki, jednakże w terminie nie dłuższym niż 14 dni"), z zachowaniem którego Wójt zawiadamia na piśmie osobę wnioskującą o terminie, miejscu i sposobie wglądu do dokumentów. Natomiast, w § 49 Statutu Rada Gminy określiła przypadki wyłączenia prawa udostępnienia dokumentów Rady, Komisji i Wójta. Zgodnie z art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Powołany przepis ustawy upoważnia radę gminy do określenia w statucie jedynie warunków technicznych i organizacyjnych, związanych z uzyskaniem dostępu do dokumentów i do korzystania z nich. Prawidłowo organ powołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.09.2007r., sygn. akt II SA/Rz 465/07 w którym Sąd podkreślił, iż: art. 11b ust.3 ustawy o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz. U. z 1996, Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stanowił, iż "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy". Pojęcie "zasad..." o jakich mowa w powołanym przepisie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.09.2002 r., sygn. K38/2001 (OTK ZU 2002/5A, poz. 59), gdzie na tle art. 61 Konstytucji RP stwierdził: "W świetle art. 61 Konstytucji RP zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji z jednej strony, zaś tryb udzielania informacji z drugiej, nie są tożsame. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio przepisy art.61 ust.1 i ust.2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art.61 ust.3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. Czym innym jest przy tym samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Zakres prawa do informacji wyznaczony jest, jak już była mowa, bezpośrednio przez art.61 ust.1 i ust.2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe. Natomiast "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art.61 ust.4 Konstytucji to dyrektywy proceduralne wskazujące urzeczywistnienie materialnej treści tego prawa. Przykładowo Trybunał Konstytucyjny wskazał, że owe dyrektywy proceduralne dotyczyć mogą kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze jak i określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniony, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie. Dalej Trybunał Konstytucyjny expressis verbis stwierdził, że art.11b ust.3 u.s.g. nie dotyczy w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy, lecz odnosi się tylko do dyrektyw proceduralnych, czyli chodzi w tym przepisie o reguły określające miejsca i czas udostępnienia dokumentów, technicznych warunków zapoznawania się z ich treścią, kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Oznacza to, że art.11b ust.3 u.s.g. upoważnił rady gminy do określania w statutach jedynie kwestii proceduralnych związanych z uzyskaniem dostępu do dokumentów i do korzystania z nich. Natomiast przepisy art.11b ust.1 i ust.2 u.s.g. dotyczą materialnej sfery prawa do informacji publicznej oraz dostępu do dokumentów. Rozważania te są w pełni aktualne w obowiązującym stanie prawnym, zasady wskazane w ww. regulacjach prawnych mają bowiem cały czas moc obowiązującą. Warto w tym miejscu powołać się również na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt. IV SA/Po 586/19, w którym Sąd podzielił powyższy pogląd podkreślając, iż: Upoważnienie z art. 11b ust. 3 u.s.g. odnosi się wyłącznie do aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. Zarazem użyty w tym przepisie zwrot "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiany musi być wyłącznie jako odnoszący się do dyrektyw o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujących na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Natomiast kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia w § 45 ust. 2 i § 49 Statutu wykraczają poza aspekty organizacyjno-techniczne udostępniania dokumentów i korzystania z nich, a w rezultacie są sprzeczne z art. 11b ust. 3 u.s.g. i stanowią istotne naruszenie prawa.

14. Organ nadzoru wskazał, iż w § 6 Załącznika Nr 5 do Statutu Gminy [...] zatytułowanym Regulamin Pracy Komisji Rewizyjnej postanowiono, że "Członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w czynnościach Komisji odpowiednio do zasad określonych w ort 24 Kodeksu postępowania administracyjnego." Należy przyjąć, za prawidłową tezę, iż cytowane postanowienie Komisji Rewizyjnej istotnie narusza art, 25a u.s.g. Ustawodawca w świetle powołanego przepisu postanowił, że w przypadku kiedy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego, nie bierze on w nim udziału. Adresatem regulacji ustawy o samorządzie gminnym Jest wyłącznie radny gminy, a zakres zakazu dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy i jej komisje. Ustawa nie daje podstawy do wyłączenia radnego w czynnościach komisji rewizyjnej na zasadach określonych w art. 24 k.p.a., który to przepis ma zastosowanie do pracownika organu administracji publicznej. Zatem, radny w przypadku konfliktu interesów winien powstrzymać od udziału w czynnościach komisji rewizyjnej, na zasadach wynikających z art. 25a u.s.g. Zapis § 6 Załącznika Nr 5 do Statutu Gminy jako istotnie naruszający prawo został zatem zasadnie zakwestionowany przez organ nadzoru.

15. Za istotnie naruszające przepis art. 18a ust. 5 u.s.g. uznał postanowienia § 8 ust. 3 i 9 ust. 3 Załącznika Nr 5 do Statutu tj. Regulaminu Procy Komisji Rewizyjnej, nakładające na kierownika jednostki kontrolowanej obowiązki: zapewnienia niezbędnych warunków i środków do sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz złożenia pisemnego uzasadnienia w razie odmowy udostępnienia dokumentów, i zawiadomienia Rady, Wójta i Komisji Rewizyjnej o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. Istotnie nałożenie obowiązków określonego zachowania w statucie gminy na kierownika kontrolowanego podmiotu, nie mieści się w zakresie zasad i trybu działania komisji rewizyjnej. Należy przyznać rację organowi, iż w tej części Statutu, powinny być uregulowane wyłącznie działania członków komisji rewizyjnej. Zapis sprzeczny z powyższymi regułami w sposób istotny narusza prawo.

16. Organ wskazał, iż niezgodne z art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. 2018 r. poz. 870) i regulacją przyjętą w Dziale VlII k.p.a. skargi i wnioski jest postanowienie § 1 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, które stanowi Załącznik Nr 6 do Statutu Gminy [...]. Z kwestionowanego postanowienia statutu wynika, że skargi, wnioski i petycje są składane przez obywateli. Zgodnie z art. 2 ustawy o petycjach, petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów. Natomiast w przepisach kpa ustawodawca nie określił szczegółowo podmiotu uprawnionego do złożenia skargi czy wniosku, wyznaczając w ten sposób szeroki kręg podmiotów inicjujących postępowanie skargowe lub wnioskowe. Tym samym przez użycie w § 1 Regulaminu Procy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji sformułowania, że przedmiotem działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji jest rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji przez obywateli. Natomiast, ja słusznie wskazał organ Rada Gminy dokonała zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, wniosku czy petycji do obywateli (obywateli państwa polskiego czy nawet obywateli gminy). Powyższe niewątpliwie narusza wskazane przepisy w sposób istotny.

Konkludując stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ przedstawił w zakresie każdej części zakwestionowanej uchwały na czym polegało naruszenie prawa. Poszczególne punkty rozważań zawartych w uzasadnienie wskazują, iż wady Statutu dotyczyły: § 8 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 poprzez naruszenie dyspozycji art. 19 ust. 2 u.s.g., § 8 ust. 1 pkt 2 Statutu poprzez naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, § 9 Statutu poprzez naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g., § 12 ust. 1i 2 Statutu poprzez naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz przyjęcie zobowiązania nie znanego ustawie, § 12 ust. 3 Statutu poprzez naruszenie dyspozycji art. 33 ust. 5 i art. 21a u.s.g., § 14 ust. 2 pkt 1 Statutu jako naruszający regulację art. 20 ust.1a u.s.g., § 14 ust. 2 pkt 8 jako sprzeczne z art. 28aa ust. 5 u.s.g., § 18 ust. 4 pkt 5 Statutu jako sprzeczny z art. 4 ustawy Prawo o adwokaturze, § 20 ust. 6 sprzeczny z treścią art. 14 ust. 3 i 4 u.s.g., § 23 ust. 2 Statutu sprzeczny z dyspozycją art. 14 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i nie których innych aktów, § 36 ust. 2 jako sprzeczny z art. 21 ust. 3 u.s.g., § 37 Statutu jako naruszający art. 22 ust. 1 u.s.g., 37 ust. 2 i § 39 ust. 5 poprzez wprowadzenie regulacji stanowiących przekroczenie dyspozycji wynikających z Ustawy o samorządzie gminnym, § 44 poprzez sprzeczność z art. 51 ust. 3 u.s.g., § 45 ust. 2 oraz § 49 Statutu jako naruszający art. 11b ust. 3 u.s.g. Ponadto, Załącznik nr 5 do Statutu w zakresie § 6 narusza regulację art. 25a u.s.g., § 8 ust. 3 i § 9 ust 3 Załącznika nr 5 narusza l regulacje art. 18a ust. 5 u.s.g. Natomiast § 1 Załącznika nr 6 do Statutu jest niezgodny z dyspozycja art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o petycjach.

Wskazane naruszenia wskazywały na oczywista sprzeczność zapisów uchwały z przytoczonymi przepisami prawa, co było oczywiste i wynikało z zestawienia treści przytoczonych przez organ przepisów. Organ nadzoru prawidłowo zatem przyjął, iż w powyższym zakresie wystąpiło naruszenia prawa w sposób istotny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w wyroku.