Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2784/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2784/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Powyższym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], odmawiające wznowienia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo-usługowych [...] z parkingiem i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że R. M. w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek podniósł, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, a zezwolenie na realizację inwestycji naruszy stan faktyczny, tak że nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu sprzed naruszenia. Realizacja inwestycji będzie dla właściciela sąsiadującej nieruchomości – czyli skarżącego – poważnym i niedającym się usunąć utrudnieniem z perspektywy korzystania z własnej nieruchomości, nie zostały bowiem sprawdzone wszelkie skutki realizacji inwestycji, których wystąpienia obawia się skarżący.

W ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a to z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, jak i lakoniczne uzasadnienie wniosku.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Podkreślił, że objęte wnioskiem zaskarżone postanowienie ma charakter odmowny, procesowy, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Postanowienie to nie może zatem wywołać niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak przymiotu wykonalności postanowienia uniemożliwia wstrzymanie jego wykonania.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wnosił o wstrzymanie wykonania decyzji merytorycznej – pozwolenia na budowę, która jego zdaniem spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a który to akt pozostaje w granicach szeroko rozumianej sprawy administracyjnej. Wskazał, że skarżący wnosił o wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej w trybie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Negatywne rozstrzygnięcia w tym zakresie są przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2785/17.

Po wtóre Sąd zwrócił uwagę, że wniosek nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, nie wskazano żadnych informacji bądź argumentów, poza gołosłownym twierdzeniem, odnoszących się do określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu niejasne określenia dotyczące "poważnych i nie dających się usunąć utrudnień z perspektywy korzystania z własnej nieruchomości", niepoparte argumentacją wskazującą, na czym miałoby polegać utrudnienie w korzystaniu z własnej nieruchomości, nie stanowią o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazał, że oczywistym jest, że realizacja inwestycji zmieni stan faktyczny, co nie oznacza jednak od razu utrudnień w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. W. zarzucił Sądowi naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia pomimo przesłanek do takiego wstrzymania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zawarty był w podaniu o wznowienie postępowania opartym na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie strony okoliczności sprawy, podawane Sądowi pierwszej instancji oraz wcześniej organom, wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę, toteż rozstrzygnięcie co do wstrzymania wykonania tej decyzji także winno być pozytywne. Stwierdził, że więź między rozstrzygnięciem w sprawie o wznowienie i o wstrzymanie decyzji jest oczywista. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie wadliwie rozstrzygnięto o odmowie wznowienia postępowania, to postanowienie w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji jest również wadliwe.

Po drugie, zdaniem strony brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wyrządzi skarżącemu znaczne szkody i spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki. Wskazał, że znajdzie się on w sytuacji, gdy w niezawiniony przez siebie sposób zostanie pozbawiony możliwości realnego oddziaływania na własną nieruchomość. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja pogorszy nieodwracalnie możliwość korzystania z jego nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, a brak ponownego badania prawidłowości pozwolenia na budowę spowoduje u skarżącego szkody majątkowe – m.in. znaczne problemy z obrotem tą nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (będąca inwestorem spornej inwestycji, której dotyczy decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.) odniosła się do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, podzielając stanowisko Sądu wyrażone w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją, że wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia sprzeciwia się charakter tego orzeczenia, a dodatkowo strona skarżąca nie wywiązała się z obowiązku należytego uzasadnienia rozpoznawanego wniosku.

Zasadą jest – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności zaskarżonego aktu, jakie przyjął w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić.

W niniejszej sprawie skarżący domaga się wstrzymania wykonania aktu, który niewątpliwie nie jest wykonalny. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, objętego zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył zaś Sąd pierwszej instancji z przymiotu wykonalności nie korzystają, co do zasady, wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie nie narusza żadnych praw skarżącego, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Podkreślić należy, że to decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. W żadnej mierze sygnalizowanych przez skarżącego (bardzo ogólnie) ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie można wiązać bezpośrednio z orzeczeniem o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to jest jedynie rozstrzygnięciem procesowym, którym właściwy organ administracji odmawia zainicjowania procedury zmierzającej do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Orzeczenie to nie może zatem stanowić podstawy podjęcia jakichkolwiek czynności wstrzymujących realizację spornej inwestycji. Tym samym stronie skarżącej nie może zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda, nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie może oczekiwać, że w drodze wstrzymania wykonania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z pominięciem procedury uregulowanej przepisami art. 145 – 152 k.p.a., osiągnie oczekiwany skutek w postaci zahamowana realizacji budowy zespołu budynków handlowo-usługowych na sąsiedniej działce, której to budowie sprzeciwia się.

Wyjaśnić należy skarżącemu, że sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest bowiem ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego względu w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem, do czego dąży skarżący w zażaleniu. Bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wytrzymanie wykonania jest argumentacja zażalenia wskazująca na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2016 r. Kwestia ta była przedmiotem merytorycznej oceny Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmówił, na podstawie art. 152 k.p.a., wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, a w dalszej kolejności będzie przedmiotem oceny Sądu rozpoznającego odrębną skargę R. W. na to postanowienie (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2785/17).

Trafnie również wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarżący w uzasadnieniu wniosku nie przedstawił argumentacji wykazującej lub choć uprawdopodabniającej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jakie strona wiąże z wykonaniem zaskarżonego aktu. Pamiętać należy, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie realizacja na sąsiedniej działce inwestycji o charakterze i rozmiarach podobnych tym, co w kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezydenta [...], zmieni w sposób oczywisty stan faktyczny. Nie oznacza to jednak automatycznie, że spowoduje utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich czy szkodę majątkową związaną z problemami z obrotem nieruchomością. Niezwykle lakoniczne i ogólnikowe powołanie się na powyższe okoliczności w żadnej mierze nie odpowiada wymogom należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co uniemożliwiało jego pozytywne rozpatrzenie. Zaznaczyć jednak trzeba, że kwestia wadliwości uzasadnienia wniosku miała w istocie znaczenie drugorzędne wobec faktu, że zasadniczą przyczyną odmowy uwzględnienia żądania udzielenia ochrony tymczasowej był sprzeciwiający się temu charakter postanowienia objętego wnioskiem, co Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Do tej zaś kwestii skarżący w żaden sposób nie ustosunkował się w zażaleniu.

W konkluzji stwierdzić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, toteż zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.