II SA/Go 662/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-28	
Data wpływu	2020-11-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2124/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333;  art. 35 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 283;  art. 71 ust. 1; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Starosta Powiatowy, po rozpoznaniu wniosku P. Spółki z o.o., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z wewnętrzną linią zasilająca na działkach nr [...].

Z punktu 6.5.1 części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, iż zasięg pola elektromagnetycznego o wartości przebaczającej normy dopuszczalne tj. występują w wolnej przestrzeni na wysokości 57,9 m np.t. Do odległości 2,9 m od miejsca instalacji anten w zasięgu w/w strefy, a więc obszaru oddziaływania stacji, na której inwestycja będzie realizowana, znajdują się działka numer [...]. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi, za które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) uznaje się przestrzenie do wysokości 2,0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami na których mogą przebywać ludzie (przy czym zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska za miejsca dostępne dla ludności traktuje się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego). Ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Dopuszcza się bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz w okolicznych budynkach. Projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza gospodarowania na działkach sąsiednich. Według projektu inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiednich nieruchomości, zaś planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie w granicach norm.

Do wniosku o pozwolenie na budowę wnioskodawca załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr [...]) na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany został sporządzony przez osoby uprawnione i został oceniony jako kompletny oraz zgodny z wymaganiami przepisów prawa. Inwestor załączył wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie. Planowana inwestycja nie ograniczy warunków zamieszkania i gospodarowania na działkach sąsiednich, w szczególności poprzez dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zamierzenie nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska przyrodniczego, nie stworzy uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem. Nie wywoła dodatkowych skutków dla zagospodarowania terenów sąsiednich poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do odmownego rozpatrzenia wniosku.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł D.M., zarzucając naruszenie:

- art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie sprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli,

- art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa gdyż taka decyzja jest nie do odkodowania albowiem organ winien podać jak ustalił, a szczególnie na podstawie jakich danych, maksymalne moce, tilty anten oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu a nie całości danego aktu normatywnego,

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.

Za skutecznie wniesione organ odwoławczy uznał również odwołanie J.W., który w treści pisma z dnia [...] lipca 2020 r. wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji wskazując, iż w sprawie nie było obwieszczenia o wydaniu decyzji, zaś decyzję otrzymali jedynie właściciele nieruchomości sąsiadujących. Ponadto projekt określa obszar oddziaływania tylko dla sąsiednich działek, nie uwzględniając całej wsi. W decyzji brak jest również precyzyjności wynikających z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestora w całości spełnia wymogi prawa budowlanego. Działka objęta inwestycją nie znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor dołączył do projektu budowlanego decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającą warunki lokalizacji dla omawianego przedsięwzięcia. Przedłożony wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami ustalonymi w tej decyzji. Projekt budowlany jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletny, spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935). Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Spełnione zostały także wymagania dotyczące obowiązku przedłożenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także stosowne zaświadczenia.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. W jej ramach przewidziano montaż dziewięciu anten sektorowych pracujących w paśmie o częstotliwościach 900 MHz, 800 i 1800 MHz oraz 800 i 2100 MHz, przy czym równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi dla każdej z trzech anten w sektorze 1, 2, 3 odpowiednio w odniesieniu do podanych wyżej częstotliwości: 347 W, 424 W i 1202 W. Anteny będą montowane na wysokości 58,5 m licząc od poziomu terenu (całkowita wysokość obiektu – 61,95 m) z nakierowaniem wiązki na 3 azymuty: 0°, 110° i 240°. Nachylone będą w zakresie od 0° do 10 ° oraz od 2° do 12 ° – tzw. tilt. Ponadto planowane jest też osiem anten radioliniowych o azymutach 40°, 76°, 113°, 146°, 210°, 256° i 352° (dwie anteny) z tolerancją +/- 30° każda. Radiolinie niezależnie od pasma oraz wartości EIRP wykluczone są jednak jako urządzenia znacząco oddziaływujące na środowisko. Jeśli więc biorąc pod uwagę geometrię zjawiska, wiązka anteny nie przetnie miejsc dostępnych dla ludzi (a uwzględniając też prawa osób trzecich – miejsc przeznaczonych na zabudowę, na których możliwa byłaby lokalizacja zabudowy), inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: (...) d) 1000 W (do 2000 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W danym przypadku dla anteny o mocy promieniowania izotropowego wynoszącej nie mniej niż 1 000 W odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka anteny winna zatem wynosić co najmniej 70 m.

Z przedłożonych w kwalifikacji przedsięwzięcia rysunków, przedstawiających widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej i pionowej wynika, iż w odległości 70 m dla projektowanych anten sektorowych od środka anteny sektorowej główna oś wiązki promieniowania będzie przebiegała w miejscach niedostępnych dla ludności. Osie te usytuowane zostały poza istniejącymi zabudowaniami i przebiegać będą w przestrzeni tj. na wysokości ok. 43,9-55,0 m n.p.t. (przy maksymalnym pochyleniu wiązki), w związku z czym nie są one zlokalizowane w miejscach dostępnych dla ludzi. Ponadto z przedłożonego w projekcie budowlanym rysunku przedstawiającego "zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej" wynika również, iż zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (0,1 W/m2) kończy się na poziomie 57,9 m n.p.t., a więc miejsca dostępne dla ludności nie występują w jego obrębie. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w świetle obowiązujących przepisów nie ma uzasadnienia dla zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej do zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, w oparciu o powyższą kwalifikację ustalono, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dane powyższe są deklarowane przez inwestora i nie ma możliwości sprawdzenia zachowania wskazanych parametrów na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Bezpośrednio po uruchomieniu anten stacji bazowej powinny zostać wykonane pomiary kontrolne, które należy przeprowadzić także, w razie zmiany warunków pracy obiektu, o ile mogłyby one mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznych promieniowania jonizującego, którego źródłem jest obiekt.

W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji, ze względu na zakres wytwarzanych pól elektromagnetycznych i zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych obejmuje działkę inwestycyjną nr [...] oraz (ze względu trasę linii zasilającej) działki nr [...]. Tym samym inwestycja w żaden sposób nie ograniczy odwołującym prawa do dysponowania ich nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym do jej zabudowy. Nie wpływa ona negatywne na możliwość użytkowania tej nieruchomości w sposób dotychczasowy czy też planowany przez skarżących. Przepisy prawa dopuszczają emisje pól elektromagnetycznych do środowiska, określając jednocześnie graniczne poziomy tych emisji. Emitowanie pól w granicach dopuszczonych przez prawo jest uznawane za bezpieczne zarówno dla ludzi jak i dla środowiska. Dokonanie oceny w zakresie ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych granicznych wartości emitowanego pola elektromagnetycznego nie należy jednak do kompetencji organów wydających pozwolenie na budowę. Jak wspomniano wyżej ocena w tym zakresie możliwa jest bowiem na etapie użytkowania stacji bazowej. Powołane do, tego instytucje państwowe mogą wstrzymać użytkowanie inwestycji w przypadku, gdy zostanie stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej emisji pola elektromagnetycznego.

Ustosunkowując się do podniesionej kwestii braku obwieszczenia o wydaniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że sytuacje, w których można zawiadomić strony o decyzji przez publiczne ogłoszenie, określono w art. 49-49a k.p.a. Biorąc pod uwagę ilość siedmiu stron przedmiotowego postępowania, organ pierwszej instancji zdecydował o zastosowaniu bezpośredniego doręczenia decyzji w trybie art. 39-48 k.p.a., tzn. za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Ponadto zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja została poddana szczegółowej i wyczerpującej ocenie, a co za tym idzie wyczerpane zostały przesłanki przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia, przez co na jego podstawie możliwe było zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie.

Na powyższą decyzje Wojewody D.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie dokonanie analizy rzeczywistych parametrów technicznych, ponadto zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania w sposób przewidziany przepisami;

- art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w powiązaniu § 2 ust 1 pkl 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten;

- § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu t formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 roku) poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlane z w/w przepisami;

- nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

- nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

- nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, skarżący wywodził, iż organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały maksymalnych parametrów oraz maksymalnego pochylenia anten, nie zweryfikowały dokumentacji inwestora wiedząc, iż moce EIRP zostały zaniżone. W przypadku tego rodzaju inwestycji należy uwzględnić zarówno maksymalną możliwą emisję pola elektromagnetycznego z urządzenia, maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności wywiódł, iż z uwagi na specyficzny charakter omawianej inwestycji, której eksploatacja związana jest z emisją pól elektromagnetycznych, organ administracji architektoniczno-budowlanej zmuszony jest opierać się na szczegółowych danych przedstawionych przez inwestora i dołączonych do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli dokumentacja taka nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości, wówczas nie ma podstaw aby odmówić jej waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. W ocenie Wojewody przedłożony projekt budowlany zawiera wszystkie dane wymagane przepisami prawa, jest kompletny i zgodny z warunkami ustalonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. W związku z tym zarzuty nieokreślenia danych dotyczących typu anten, nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy, należy uznać za bezpodstawne. Inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wykazał prawo do dysponowania objęta wnioskiem nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest m.in. weryfikacja zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.). Weryfikacja wymagań ochrony środowiska obejmuje również ustalenie, czy dla wnioskowanej inwestycji istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeżeli taką ocenę przeprowadzono, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami wskazanymi w tej ocenie, mającej sformalizowaną postać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Innymi słowy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest sprawdzić, czy projektowana inwestycja wymaga tego rodzaju decyzji. Jeżeli projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzji takiej nie dołączono, wówczas organ ten jest uprawniony do zastosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 1 lipca 2020 r., II SA/Ke 238/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzygana jest w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) dalej w skrócie r.p.o.ś. W świetle tych przepisów kwalifikację prawną stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko determinują dwa czynniki: równoważna moc promieniowana izotropowo (w skrócie EIRP) oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Określona przez prawodawcę wypadkowa mocy i odległości stanowi kryterium rozstrzygające o tym, czy jest to przedsięwzięcie zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, czy też nie wywołujące takich skutków, a w konsekwencji zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej. Odnosząc się do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" wskazać należy, że na podstawie art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) nastąpiła zmiana przepisu art. 124 ust. 2 prawa ochrony środowiska. Zgodne z jego treścią, obowiązującą od dnia 25 października 2019 r., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Z treści przepisu w nowym brzmieniu wynika, że przy ustalaniu czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, uwzględnia się wyłącznie stan istniejący zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W sprawach kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujawniła się rozbieżność co do interpretacji § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. Zgodnie z literalnym brzmieniem końcowej części tych przepisów równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przyjmując taką interpretację, kwalifikacja danego przedsięwzięcia odbywa się zawsze przy uwzględnieniu wartości EIRP dla pojedynczych anten, niezależnie od tego, ile anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednak pogląd przeciwny, wskazujący na konieczność zastosowania w analizowanym przypadku tzw. zasady sumowania, czyli uwzględnienia mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania). Pogląd ten z jednej strony opiera się na treści § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.o.ś., w świetle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z drugiej strony, konieczność stosowania zasady kumulacji mocy anten uzasadnia się odwołaniem do wykładni celowościowej i systemowej. Podkreśla się, że konieczne jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, konieczne jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Innymi słowy dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15 oraz z 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17).

Wykładnia § 3 ust. 1 r.p.o.ś. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 r.p.o.ś. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. ma charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2186/19, sformułowany w odniesieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. przykładowo wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1847/17; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z 3 lipca 2018 r. II OSK 1570/18; z 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z 12 grudnia 2019 r., II OSK 271/18; z 14 października 2020 r., II OSK 2263/20).

Organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały wykładnię § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. odmienną od przyjętej w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wydanych decyzjach powołały się na ustalenia zawarte w sporządzonej na zlecenie inwestora "Kwalifikacji instalacji", stanowiącej element dokumentacji projektowej. Analizy zawarte w tym dokumencie wskazują, że planowana inwestycja, z uwagi na moc instalacji oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludzi, nie mieści się w żadnym ze wskazanych przez prawodawcę przedziałów pozwalających na zakwalifikowanie jako przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Treść tego opracowania przewiduje, że w ramach omawianego przedsięwzięcia planowany jest montaż dziewięciu anten sektorowych na następujących azymutach: 0° – anteny nr 1, 2, 3; 110° – anteny nr 4, 5, 6; 240° – anteny nr 7, 8, 9 (str. 6-7 oraz rysunek na str. 12 opracowania). W dokumencie tym zaznaczono również (str. 3, pkt 1. cel opracowania), iż każda antena sektorowa rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik kwalifikacji innej anteny. Prowadzi to do wniosku, że w toku sporządzania w/w opracowania wzięto pod uwagę treść § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś., natomiast pominięto treść § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Do takiego samego wniosku prowadzi analiza treści zaskarżonej decyzji (w szczególności jeśli prześledzi się dwa pierwsze akapity na str. 5 jej uzasadnienia). Organ odwoławczy przyjął taką samą argumentację, odnosząc się w ślad za "Kwalifikacją" do maksymalnej wartości EIRP wyznaczonej dla poszczególnych anten i nie biorąc pod uwagę, że w ramach projektowanego przedsięwzięcia przewiduje się montaż dziewięciu anten sektorowych, po trzy anteny na jednym azymucie (0°, 110° oraz 240°). O ile dla pojedynczych anten maksymalne wartości EIRP mieszczą się w przedziałach przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.o.ś., o tyle w sprawie nie poczyniono ustaleń, czy po uwzględnieniu łącznej, skumulowanej mocy trzech anten umiejscowionych na tym samym azymucie miejsca dostępne dla ludności znajdują się w przewidzianych przepisami tego rozporządzenia odległościach od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że przy kwalifikacji tego rodzaju przedsięwzięć wymagane jest zbadanie i uwzględnienie ewentualnej kumulacji oddziaływań. W tym względzie wskazuje się w orzecznictwie na treść § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.o.ś (czy też na odpowiednik tego przepisu w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu z 2010 r.) w którym mowa jest o sumowaniu się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Należy wziąć zatem również pod uwagę skumulowane promieniowanie anten sektorowych w ramach tego samego przedsięwzięcia. W konsekwencji dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pola elektromagnetyczne.

Ponadto w sprawie brak jest istotnych dla kwalifikacji przedsięwzięcia ustaleń, jak przewidziane w załączonej do wniosku dokumentacji pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych. Ustalenie przebiegu granic ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego i odpowiedź na pytanie, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności, uzależniona jest od określonego zakresu pochylenia anteny i jej konfiguracji. Projekt budowlany w jego części opisowej nie odnosi się w ogóle do kwestii stopnia pochylenia anten, których kwalifikacja została zdeterminowana przyjęciem określonych założeń użytkowych, tzn. w granicach określonych tiltów. W odniesieniu do kryterium oceny planowanego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, Sąd podzielił dominujące w orzecznictwie stanowisko, że w tym względzie należy brać pod uwagę maksymalne możliwe pochylenie wiązki promieniowania (tilt) (wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2020 r., II SA/Gl 1289/19). Chodzi przy tym nie tylko o parametry deklarowane przez inwestora, lecz techniczne możliwości anten (wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18). Brak jest również ustaleń czy na odchylenia anten przekraczające maksymalne wartości przyjęte w kwalifikacji przedsięwzięcia mogą mieć wpływ siły natury. Okoliczności te powinny zostać wyjaśnione, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ponownie ustalić oddziaływanie anteny do maksymalnego możliwego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać, w jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie pola elektromagnetycznego.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na prawidłową kwalifikację środowiskową planowanych instalacji radiokomunikacyjnych w świetle przepisów rozporządzenia i zweryfikowania zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Organy obydwu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie poczyniły ustaleń w kwestii skumulowanego oddziaływania urządzeń, których instalacja planowana jest w ramach omawianego zamierzenia budowlanego i nie przeanalizowały sprawy pod kątem kwalifikacji spornego przedsięwzięcia przyjmując argumentację inwestora, iż nie był zobligowany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wynikające przedstawionych wyżej rozważań. Należy powtórnie przeanalizować materiał dowodowy, zwłaszcza przedłożoną przez inwestora kwalifikację przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zarówno maksymalnego możliwego pochylenia anten (nie tylko deklarowanego przez inwestora), jak również kwestię kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji. W razie braków w materiale dowodowym, organ winien wezwać inwestora o uzupełnienie przedłożonej przez niego kwalifikacji oraz pełnej dokumentacji technicznej celem ustalenia oraz analizy powyższych kwestii. Nie można też wykluczyć konieczności sporządzenia ekspertyzy (vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18). Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz jego rozważeniu możliwe będzie stwierdzenie, czy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor winien przedłożyć decyzję środowiskową. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) a więc ramy, w jakich może być ono realizowane w sposób jak najbardziej bezpieczny dla środowiska. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia jest dla organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wiążąca, zaś organ ten musi jedynie ocenić czy decyzja taka była w sprawie wymagana. Kwestie tę organ powinien przeanalizować zgodnie z przyjętą powszechnie praktyką orzeczniczą, w razie potrzeby wzywając inwestora w trybie art. 35 ust 3 prawa budowlanego do przedłożenia koniecznych do dokonania tej oceny wyliczeń, czego w niniejszej sprawie organ nie dokonał.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).