Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/25 w sprawie ze skargi Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2023 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Firmy Handlowej [...] Spółka z o.o. w R. (dalej: skarżący) na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2023 r. m.in. zobowiązał SKO do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że spółka złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 marca 2025 r. do SKO w Łomży, zatem bezspornie dokonała tego z naruszeniem art. 233 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111, z późn. zm., dalej: O.p.). Niemniej jednak, Kolegium zwróciło odwołanie spółce, wraz z kopertą nadawczą. WSA stoi na stanowisku, że nie podejmując działań wynikających z art. 170 § 1 O.p., organ naraża się na uzasadniony zarzut pozostawania w bezczynności. Organ administracji pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do ww. unormowań. Przekazanie wniosku (podania) według właściwości, względnie wywołanie sporu o właściwość, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Należy przyjąć, że organ do którego wpłynęło podanie, tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi albo nie wywołuje sporu o właściwość. Organ nie może zatem biernie przetrzymywać pisma, czy też w sposób nieuprawniony zwrócić go stronie, ale obowiązany jest nadać bieg skierowanemu do niego pismu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W ocenie sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co zostało wykazane wyżej chronologią czynności zaistniałych w sprawie. Zwraca uwagę, że SKO miało świadomość swojej niewłaściwości – pismo o zwrocie stronie jej odwołania zostało wydane w 3 dni po dniu, kiedy wpłynęło do organu (25 kwietnia 2025 r.), a z jego treści, oraz odpowiedzi na skargę wynika pełna świadomość Kolegium co do organu właściwego, za pośrednictwem którego winno zostać wniesione odwołanie. Co gorsza, w zwróconym piśmie SKO zawarło zapis, że do uwzględnienia żądania nie jest właściwy żaden organ administracji publicznej. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa (art. 120 O.p.), w sposób budzący do nich zaufanie (art. 121 § 1 O.p.).

Sąd I instancji zauważył, że organ nie dysponuje już złożonym przez skarżącego pismem, gdyż mu je zwrócił. Dostrzegając specyfikę zaistniałej sytuacji prawnoprocesowej, a jednocześnie będąc świadomym konieczności rozstrzygnięcia co do obowiązku organu, sąd wskazuje, iż SKO zobowiązane będzie do skontaktowania się ze skarżącym i pozyskania od niego spornego pisma, które następnie rozpozna zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w całości dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

Skargę kasacyjną złożył pełnomocnik organu, zaskarżając wyrok w całości.

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.;

1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1 O.p., w zw. z art. 141 § 1 O.p., w zw. z art. 170 § 1 O.p. w zw. z art. 171 § 3 O.p., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący dniu 22 kwietnia 2025 r. wniósł o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 marca 2025 r., podczas gdy z pisma spółki reprezentowanej przez prokurenta J. W. z dnia 22 kwietnia 2025 r. wyraźnie wynika, iż wnosi o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta [...], czyli organu nieistniejącego, zatem zwrot podania skarżącemu, czynił zadość dyspozycji z art. 170 § 3 Ordynacji podatkowej, bowiem na podstawie danych zawartych w podaniu nie można było ustalić organu właściwego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji, do błędnego wniosku, że SKO pozostaje w bezczynności.

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 § 1 O.p., poprzez błędne uznanie jakoby Kolegium miało pełną świadomość co do organu właściwego w sprawie uzupełnienia decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...], podczas gdy w piśmie Kolegium z dnia 25 kwietnia 2025r. zwracającym podanie zgodnie z dyspozycją art. 171 § 3 O.p. wyraźnie stwierdzono, że brak jest właściwego organu administracji publicznej do rozpatrzenia żądania strony, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd I instancji do błędnego wniosku jakoby SKO pozostawało w bezczynności.

3) art. 149 § 1a p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że zachowanie Kolegium na tle całokształtu okoliczności sprawy nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy reakcja Kolegium na pismo strony z dnia 22 kwietnia 2025 r. była natychmiastowa i nie skutkowała dla strony ujemnymi konsekwencjami, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niezasadnym przypisaniu Kolegium kwalifikowanego naruszenia prawa, które nie miało miejsca.

4) art. 149 § 2 p.p.s.a. przekroczenie granic uznania, i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w sytuacji gdy całokształt okoliczności sprawy nie uzasadniał zastosowania tak drastycznego środka dyscyplinującego.

5) art. 138 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b, § 2 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieznajdującego oparcia w powszechnie obowiązującym prawie rozstrzygnięcia polegającego na zobowiązaniu Kolegium do skontaktowania się ze skarżącym i pozyskania od niego spornego pisma by następnie przekazać je właściwemu Burmistrzowi Miasta [...], co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nałożeniem obowiązku, do nałożenia którego sąd I instancji nie miał prawa.

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 O.p. poprzez błędne uznanie, że strona złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z naruszeniem art. 233 § 1 O.p., czyli przepisu który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, ponieważ przepis ten dotyczy odwołań, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem świadczy, że Sąd I instancji niedostatecznie przeanalizował jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 O.p., w zw. z art. 171 § 3 O.p., poprzez błędne uznanie, że Kolegium zwróciło odwołanie spółce wraz z kopertą nadawczą, podczas gdy Kolegium zwróciło J. W. wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta [...], co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem świadczy, że sąd I instancji niedostatecznie przeanalizował jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez bezrefleksyjne skopiowanie treści uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Bk 1/25, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło sąd I instancji do błędnych wniosków, że: -Kolegium pozostaje w bezczynności; - że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; - że okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie grzywny oraz jej wysokość.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył prokurent skarżącego wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W przypadku uznania skargi kasacyjnej za dopuszczalną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych Ponadto wskazał, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4, który został sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na stronie 11. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W dalszej części uzasadnienia, na stronie 13 skargi kasacyjnej, trafnie wskazano, że o tym, że: "sąd nie wywiązał się ze swoich zadań należycie, świadczy notoryczne posługiwanie się w uzasadnieniu wyroku pojęciem odwołania, zamiast prawidłowo będącego przedmiotem postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji oraz powoływaniem się na regulacje prawną dotyczącą odwołania tj. na art. 233 § 1 O.p., Dowodzi to jedynie, że bezrefleksyjnie skopiowano treść wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2025r. sygn. akt I SAB/Bk 1/25, nie zadając sobie trudu aby sprawdzić czy jego treść przystaje do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.". Skarżący kasacyjnie zauważył też, że WSA nie wskazał, że posługuje się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentacją przywołaną w sprawie o sygn. akt I SAB/Bk 1/25.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., z powodów, które niżej zostaną przedstawione.

Sąd I instancji kilkakrotnie w uzasadnieniu przywołuje kwestię odwołania (rzekomo złożonego przez spółkę) wskazując, że Kolegium zwróciło odwołanie spółce, wraz z kopertą nadawczą oraz że organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu odwołania (podania) pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia. Dalej wskazano również, że SKO miało świadomość swojej niewłaściwości – pismo o zwrocie stronie jej odwołania zostało wydane w 3 dni po dniu, kiedy wpłynęło do organu (25 kwietnia 2025 r.), a z jego treści, oraz odpowiedzi na skargę wynika pełna świadomość kolegium co do organu właściwego, za pośrednictwem którego winno zostać wniesione odwołanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że te twierdzenia sądu pierwszej instancji rozmijają się ze stanem faktycznym sprawy, albowiem spółka nie złożyła do SKO odwołania, lecz wniosek o uzupełnienie decyzji. Takie oczywiste omyłki, jak te wyżej wymienione, wynikające z "przeklejenia" argumentacji z innego orzeczenia wywołują u składu rozpoznającego skargę kasacyjną daleko idącą wątpliwość, czy WSA dokładnie i właściwie przeanalizował rozpoznawaną sprawę. Szereg fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy, w której nie mamy do czynienia z odwołaniem, a z wnioskiem o uzupełnienie decyzji Burmistrza. W jednym z akapitów uzasadnienia (już po słowach "sąd zważył") WSA wskazał, że: "W realiach niniejszej sprawy Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 marca 2025 r. do SKO w Łomży, zatem bezspornie dokonała tego z naruszeniem cytowanego wyżej art. 233 § 1 O.p. Niemniej jednak, Kolegium zwróciło odwołanie Spółce, wraz z kopertą nadawczą.". Zatem, Sąd I instancji w tym samym akapicie raz wskazuje, że mamy do czynienia z odwołaniem, a raz, że z wnioskiem o uzupełnienie decyzji Burmistrza. Po słowach "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje" sąd pierwszej instancji aż sześciokrotnie wspomniał o odwołaniu (którego w sprawie nie było) lub o postępowaniu odwoławczym.

Sąd pierwszej instancji w oczywisty sposób rozmijając się z realiami sprawy stwierdził, że strona naruszyła art. 233 § 1 O.p. - który to przepis odnosi się do odwołania (którego sprawa nie dotyczy), nie zaś do wniosku o uzupełnienie decyzji, który spółka złożyła. W myśl art. 223 § 1 O.p. "Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję." Odwoływanie się do tego przepisu przez WSA w żaden sposób nie jest usprawiedliwione realiami sprawy.

Uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać logiczne powiązanie pomiędzy wskazanymi przepisami prawa a ustalonym przez Sąd stanem faktycznym, co pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i zrozumienie motywów, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu. Uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazuje tych cech.

Wszystko to przemawia za stwierdzeniem, że sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie sprostał wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, uzasadnienie wyroku pełni bardzo istotną funkcję. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1547/23 wskazano, że: "Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy.".

Zaskarżony wyrok z pewnością nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Argumentacja w znacznej mierze odnosi się do realiów, które w sprawie nie wystąpiły (gdyż spółka nie złożyła odwołania), w rezultacie czego sąd kasacyjny nie jest w stanie w pełni poddać wyroku merytorycznej kontroli przez pryzmat zarzutów skargi kasacyjnej (innych niż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Dlatego zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zadba o sporządzenie uzasadnienia zgodnego z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do istoty sporu, byłaby przedwczesna, a co za tym idzie skład orzekający w niniejszej sprawie odstąpił od odniesienia się do nich.

Uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Jacek Pruszyński s. Tomasz Kolanowski