II OSK 365/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-14	
Data wpływu	2021-02-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 390/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 182 par. 2, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 35; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 390/20 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 390/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., nr [...] w miejscowości W., działka nr ew. [...], gmina S., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżanemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

➢ możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej pomimo sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. projektu budowlanego określającego dla planowanej inwestycji parametry techniczne nieuwzględnione w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

➢ organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej i udzielenia pozwolenia na budowę jest władny zatwierdzić parametry techniczne stacji, tj. ilość, moc, wysokość i kierunek rozmieszczenia anten, jeżeli parametry te nie zostały określone w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

➢ ustalenie w decyzji lokalizacyjnej, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko, zwalnia organ pierwszej i drugiej instancji z przeprowadzenia analizy zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;

b) art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

➢ stwierdzeniu zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo braku zawarcia w decyzji lokalizacyjnej parametrów technicznych inwestycji,

➢ uznaniu, że bez znaczenia dla oceny oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko i oraz jej wpływu na tereny przyległe jest fakt sąsiadowania drugiej tego typu inwestycji w odległości 1000 m;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., w sytuacji gdy decyzja ta narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji nie zebrał i nie rozważył w sposób wszechstronny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznał, że parametry techniczne zawarte w projekcie budowlanym były zgodne z decyzją o lokalizacji celu publicznego oraz nierzetelnie przeprowadził ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i wpływu na tereny do niej przyległe,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., w sytuacji gdy decyzja ta narusza art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, uznając, że możliwa jest reasumpcja błędów organu pierwszej instancji w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, na etapie postępowania odwoławczego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, podkreślając wadliwość oceny zaskarżonej decyzji, dokonanej przez sąd wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione przed sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że przedmiotem postępowania jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. nr [...] na dz. nr [...], W., gm. S Dla ww. inwestycji Burmistrz Gminy S. wydał [...] listopada 2018 r., nr [...], decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, że dotyczy ona budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], składającej się z wolnostojącej wieży stalowej o maksymalnej wysokości 63 m nad poziom terenu, stanowiącej platformę do zawieszenia zestawu anten sektorowych i radioliniowych, prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektroprzesyłowymi i zasilającymi stację, systemowego ogrodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej. W decyzji tej organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie to dotyczy wyłącznie potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji, a podane wartości są wartościami maksymalnymi. Natomiast konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji, a zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy przywołał zarówno mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami dla Gminy S. na lata 2017-2020, stwierdzając zgodność z nimi przedmiotowej inwestycji, ale także wskazał na parametry techniczne inwestycji. Jak wskazał organ, na stacji bazowej telefonii komórkowej ma zostać zamontowanych 6 anten radioliniowych oraz 4 anteny sektorowe, pracujące w pasmach 900 MHz skierowanych na wskazane w projekcie budowlanym azymuty. Zawieszenie anten sektorowych znajdować się będzie na wysokości 58,3 m n.p.t. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się także do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego oraz wyjaśnił spełnienie przesłanek z art. 35 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Podobnie, w zakresie zarzutu naruszenia art. 10 i 15 k.p.a., podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie już na etapie postępowania odwoławczego, czynności organu odwoławczego należało uznać za zgodne z przepisami. Nie tylko słuszna była reakcja Wojewody, który prawidłowo zidentyfikował działanie organu pierwszej instancji i ocenił je jako niemające wpływu na wynik sprawy, ale też jego analiza, przeprowadzona przez sąd wojewódzki.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Jednym z obowiązków organu jest więc sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (tu: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Istotne jednak jest, co też podkreślił sąd wojewódzki, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest wydaną w sprawie decyzją lokalizacyjną. Związanie to oznacza, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2490/18, LEX nr 3199640). Decyzja lokalizacyjna określa przede wszystkim położenie inwestycji oraz jej parametry, pozostawiając kwestię szczegółowego określenia jej cech, także technicznych, projektowi budowlanemu, kontrolowanemu następnie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Za słuszne należy uznać więc stanowisko sądu wojewódzkiego, który stwierdził, że zbyt duża szczegółowość decyzji lokalizacyjnej mogłaby prowadzić nie tylko do regulowania w ten sposób materii zastrzeżonej dla innego postępowania, ale też mogłaby uniemożliwić inwestorom realizację inwestycji, jeśli ingerowałaby np. w rodzaj materiału czy komponenty konieczne do jej budowy, które z natury rzeczy podlegają unowocześnieniu.

W niniejszej sprawie zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany, jak prawidłowo wskazały organy oraz sąd, określa parametry inwestycji, które mieszczą się w założeniach decyzji lokalizacyjnej (por. np. rodzaj anten oraz wysokość wieży). Dodać przy tym należy, że "parametr", zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/, to wielkość charakterystyczna dla danego materiału, procesu lub urządzenia. Zatem wskazane w decyzji lokalizacyjnej "cechy" przedmiotowej inwestycji należy uznać za parametry wystarczające do jej określenia, następnie skonkretyzowane w projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją.

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował wydane przez nie rozstrzygnięcia.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 55 u.p.z.p. Skoro przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę to sąd nie mógł kontrolować decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja taka została wydana w innym postępowaniu administracyjnym i pozostaje w obrocie prawnym, a więc jej treść, zgodnie zresztą z przywołanym art. 55 u.p.z.p., nie może być kwestionowana na etapie pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.