Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy społecznej J. G. (dalej powoływany także jako skarżący) w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, z uwagi na przekraczający dochód względem kryterium dochodowego.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] lipca 2021 r. J. G. wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie mu pilnej pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego polegającego na zakup posiłku lub dostarczanie mu takich posiłków do domu, zgodnie z programem rządowym i uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku z uwagi na przekraczający dochód względem kryterium dochodowego. Organ pierwszej instancji ustalił sytuację życiową skarżącego oraz przyjął, że nie spełnia on warunku dochodowego do przyznania mu tego rodzaju pomocy, przy dochodzie 1183,15 zł miesięcznie. Taki dochód nie kwalifikuje go do uzyskania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], która podwyższyła kryterium dochodowe do wysokości 150 %.

Z decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nie zgodził się J. G. i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu podał między innymi, że decyzja jest wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (m.in. Konstytucji RP, k.p.a, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, ustawy o pomocy społecznej), znajduje się on w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej, którą celowo pogłębia OPS w W. notorycznie odmawiając mu prawa pomocy, w tym na poprawę zdrowia.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że odmowa przyznania J. G. zasiłku celowego z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, ustanowionego uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. (M.P. z 2018 r. poz. 1007) oraz uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, było uzasadnione przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego.

Kryterium dochodowe dla skarżącego wynosi 1051,50 zł, natomiast jak wynika, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w miesiącu czerwcu 2021 r. skarżący uzyskał dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 846,23 zł (dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 7,05 ha fizycznych i 2,7475 ha przeliczeniowego x 308 zł). Po pomniejszeniu o składkę KRUS opłaconą w miesiącu czerwcu 2021 r. w wysokości - 143 zł, dochód ten wyniósł 703,23 zł. Ponadto skarżący otrzymał pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 zł (5759 zł : 12 miesięcy = 479,92 zł). Łączny dochód w miesiącu czerwcu 2021 r, jaki uzyskał J. G. to była kwota 1183,15 zł.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, J. G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 2, art. 30, art. 31 pkt 2, art. 32, art. 47, art. 65 pkt 1, art. 67, art. 68 pkt 1 i 3, art. 69 Konstytucji RP;

– art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.;

– ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych;

– przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;

– kodeksu karnego – przez pomawianie i niedopełnianie obowiązków służbowych oraz celowe i świadome fałszowanie i manipulowanie posiadanymi informacjami, celowe pomijanie konkretnych przepisów prawa z ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej;

– ustawy o pracownikach samorządowych;

– art. 2 ust. 1, art. 3, art. 6 pkt 1 i 11, art. 7 pkt 1, 5, 6, 14, art. 8 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39, art. 40, art. 41, art. 45, art. 107 ust. 1, ust. 5b pkt 6, art. 119 ust. 1 i 2, art. 123 u.p.s.

Skarżący wniósł o jak najszybsze rozpatrzenie skargi; zmianę decyzji przez przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 700 zł oraz 400 zł zasiłku celowego na każdy miesiąc 2021 roku na zakup gorących posiłków lub dostarczenia takich posiłków do domu, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ukaranie grzywną w najwyższej wysokości organu pierwszej i drugiej instancji za ponowne, świadome łamanie obowiązujących przepisów prawa, szkodzenie najbiedniejszym mieszkańcom gminy potrzebującym pomocy społecznej; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 100.000 zł, o czym mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji błędnie ustalono dochód skarżącego, nieprawidłowo doliczając do dochodu kwotę świadczenia otrzymanego przez skarżącego z ARiMR w ramach programu "pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19", jednakże z uwagi na zakres skargi, Kolegium nie mogło skorzystać z trybu autokontroli wydanej decyzji na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż zarzuty wskazane w skardze. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( o czym stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej powoływana jako p.p.s.a.) z urzędu dostrzegł uchybienia przepisom prawa materialnego w decyzjach obu instancji, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w Ł., którą po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przeanalizowano przesłanki do przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego tj. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia jest nieprawidłowa, z uwagi na uznanie, że skarżący przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tego świadczenia, ze względu na nieuprawnione ustalenia organu w zakresie uzyskiwanego przez skarżącego dochodu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jak wynika natomiast z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium wynoszącego 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, niepełnosprawność itp.).

Ponadto zgodnie z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 roku w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. 2018 r., poz.1007) ustanowiony został wieloletni program rządowy "Posiłek w szkole i w domu", stanowiący załącznik do uchwały. Zakłada on, że ze środków przekazanych w ramach programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. Oznacza to, iż do udzielenia przedmiotowych świadczeń stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym.

Dodatkowo, jak organ odwoławczy podkreślił, że uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] podwyższono kryteria dochodowe uprawniające osoby samotnie gospodarujące oraz osoby w rodzinie do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przyznawanego w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 odpowiednio do wysokości 150% kwot kryteriów dochodowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., czyli do kwoty 1051,50 zł.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zastosowano art. 8 ust. 4 u.p.s., co zaważyło na ustaleniu, że skarżący przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania wnioskowanej pomocy tj. kwotę 1051,50 zł.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zawnioskowane świadczenie pieniężne na zakup żywności realizowane jest w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. W świetle regulacji art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść tego przepisu pozostaje w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie wynikającej z Programu pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej.

Z powyższych regulacji wynika, że podstawowym kryterium przyznania pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku (niejako stanowiącego zasiłek celowy) jest kryterium dochodowe. Ustalając dochód J. G. uznano, że skarżący w miesiącu czerwcu 2021 r. uzyskał miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 846,23 zł (dochód z gospodarstwa rolnego 2,7475 ha przeliczeniowego x 308 zł). Po pomniejszeniu o składkę KRUS opłaconą w miesiącu czerwcu w wysokości - 143 zł, dochód ten wyniósł 703,23 zł, oraz otrzymał pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 zł (5759 zł: 12 miesięcy = 479,92 zł). Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że łączny dochód w miesiącu czerwcu 2021 r, jaki uzyskał skarżący to była kwota 1183,15 zł. Kryterium dla strony, jako osoby samotnie gospodarującej wynosiło 701 zł plus 50% = 1051,50 zł. Przyjęto zatem, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe.

Sąd nie podziela sposobu wyliczenia dochodu przez organy, które nie wzięły pod uwagę regulacji art. 8 ust. 4 u.p.s.

W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Za dochód miesięczny uważane są zatem wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie.

Jednocześnie, jak stanowi art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych i innych wskazanych ustaw; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego, a także innych świadczeń mających charakter socjalny. Ww. katalog pomniejszeń dochodu ma charakter zamknięty. Brzmienie art. 8 ust. 3 – 4 u.p.s. wskazuje jednoznacznie, że wyłącznie wskazane w tychże przepisach źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej.

Przyjąć zatem należało, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s. nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Pojęcie świadczenia socjalnego nie jest ustawowo zdefiniowane. W ocenie Sądu do świadczeń socjalnych jednorazowych i pieniężnych należałoby zatem zaliczyć świadczenia dotyczące pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 zł.

Należy wskazać, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 217,300,695 i 1440) wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanych z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2020, poz. 1467).

Jak należy wnioskować z treści tej regulacji celem przedmiotowego wsparcia była rekompensata przynajmniej części strat jaką rolnicy ponieśli w wyniku wystąpienia pandemii COVID-19 i rozwiązania ewentualnych problemów z płynnością finansową zagrażającą ciągłości działalności rolniczej gospodarstw prowadzących produkcję, co miało związek ze spadkiem produkcji w trakcie wprowadzonych ograniczeń, ale także i po zniesieniu ograniczeń wprowadzonych w wyniku epidemii. Wysokość udzielanej pomocy związana była m.in. z ilością posiadanego inwentarza czy też powierzchnią posiadanych gruntów, a w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia pomoc przyznaje się danemu rolnikowi tylko raz. Niewątpliwie zatem świadczenie to stanowiło pomoc jednorazową.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny wskazują, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, przy czym świadczenie to nie zostało ustawowo zdefiniowane. W związku z powyższym do jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego należy zaliczyć świadczenie uzyskane przez rolnika na podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanych z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2020, poz. 1467), mające charakter socjalny, wyjątkowy oraz jednorazowy. Charakter tego świadczenia wynikający z rozporządzenia oraz cel tego rodzaju pomocy rolnikom świadczy o wypełnieniu dyspozycji art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s.

Z powyższych względów w zaskarżonych decyzjach doszło do naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć zarzuty skarżącego w tym zakresie dotyczyły ogólnie nieprawidłowego ustalenia jego dochodu i nieuwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej.

W sprawie niniejszej organy niesłusznie zaliczyły do dochodu skarżącego jednorazowy zasiłek dla rolników, a to wpłynęło w sposób istotny na wysokość ustalonego dochodu i oceny przesłanki spełnienia kryterium dochodowego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu winny prawidłowo ustalić dochód skarżącego, a co za tym idzie ustalić czy przekroczone jest kryterium dochodowe. Należy jednak pamiętać, że spełnienie kryterium dochodowego nie jest jedyną przesłanką do przyznania zasiłku celowego. Należy przeanalizować pozostałe przesłanki ustawowe uzasadniające przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, uwzględniając zarówno możliwości finansowe OPS w W., jak też sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o wnioskowanej przez skarżącego grzywnie czy sumie pieniężnej, bowiem zgodnie z art. 149 p.p.s.a. regulacje te dotyczą skargi na bezczynność lub przewlekłe działanie organów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.