Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 160/24 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. P. [...] w K. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K.K. o zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 160/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. P. [...] w K., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku z 26 maja 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: "PINB"). W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 26 maja 2024 r. złożył wniosek do organu o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. P. [...] z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. "Jedynym dokumentem jaki skarżący otrzymał po miesiącu intensywnych działaniach podjętych przez PINB – w przedmiotowej sprawie (...) jako strona postępowania to odpowiedź z jaką już kilka razy miał do czynienia – czyli "kopiuj – wklej" w których PINB dowodzi, że tak naprawdę nie musi niczego w przedmiotowej sprawie robić" (pisownia oryginalna – przyp. NSA).

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z 2 lipca 2024 r. wyjaśniono wnioskodawcy, iż pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Tego rodzaju żądanie, w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu.

4 lipca 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., które wraz z odpowiedzią zostało przesłane za pismem z 17 lipca 2024 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który zawiadomieniem z 7 sierpnia 2024 r. uznał skargę K.K. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w sprawie zmiany przeznaczenia budynku bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej za zasadną, wskazując konieczność zajęcia merytorycznego stanowiska PINB. Dlatego też w dniu 14 sierpnia 2024 r., PINB udzielił skarżącemu szczegółowej odpowiedzi o podjętych działaniach, na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. Kwestia dotycząca zbadania zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego przy ul. P. [...] w K. na mieszkalny przeanalizowana została w prowadzonych przez organ czynnościach kontrolnych, znak: ROIK 11.5143.529.2024.WJO, które zostały zakończone przy braku podstaw do naruszenia prawa skutkującego koniecznością prowadzenia postępowania administracyjnego w podnoszonym przez skarżącego temacie. Na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. P. [...] w K., której właścicielem jest A.A. zlokalizowany jest m.in. budynek oficyny, znajdujący się w południowozachodniej części działki, który jest budynkiem parterowym z podpiwniczeniem i strychem. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami m.in. na podstawie korespondencji z Wydziałem Geodezji UMK, dokonującym zmiany danych dla przedmiotowego obiektu w ewidencji budynków z funkcji określonej jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa na funkcję jako budynek mieszkalny (na potwierdzenie takiej funkcji tego budynku, która istniała już w latach 60-80-tych ubiegłego wieku) oraz pozyskanej dokumentacji archiwalnej z Archiwum Narodowego w Krakowie, budynek oficyny od powstania pełnił funkcji obiektu jako budynek mieszkalny (dokumenty z lat 30-tych XX wieku w tym karty projektu jak rzuty i przekroje). Dodatkowo, właściciel nieruchomości przy ul. P. [...] w K. wyjaśnił, że w latach 88-94 został popełniony błąd przy wpisie tego budynku do ewidencji jako niemieszkalny. Błąd ten został sprostowany na wniosek właściciela w oparciu o dokumenty archiwalne oraz zeznania mieszkańca R.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że dla stwierdzenia bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działań związanych z wnioskiem uprawnionego podmiotu oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W ocenie Sądu stronie postępowania, tj. podmiotowi, którego interesu prawnego dotyczy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, służy prawo do skarżenia bezczynności organu. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołuje się na swój interes prawny lub organ z urzędu wie, że sprawa ta dotyczy jego interesu prawnego, rolą tego organu jest kwestię opisaną we wniosku zweryfikować, i bądź wszcząć postępowanie w sprawie, bądź w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli nie widzi ustawowych przesłanek do jego wszczęcia.

Zdaniem Sądu, podanie zgłoszone przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, bądź z którego w sposób oczywisty nie wynika, że wnioskodawca nie jest lub nie może być stroną postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego, organ po dokonaniu czynności sprawdzających może załatwić w trybie skargowym.

Następnie Sąd zakwestionował stanowisko organu, że art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") wprowadza bezwzględną zasadę oficjalności tego postępowania, a podmiot który próbuje postępowanie takie zainicjować, nie ma środków prawnych by wolę swoją w tym przedmiocie egzekwować. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania nie powołuje się wprawdzie na własny interes prawny, tym niemniej, a co było wiadome Sądowi z urzędu (sprawy II SAB/Kr 92/24, II SA/Kr 1007/23), skarżący jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której – zdaniem skarżącego – dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku oficyny z funkcji gospodarczej na mieszkaniową. Organ powinien zatem rozważyć, czy zmiana ta dotyczy jego interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. naruszenie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

b. naruszenie art. 72a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z 26 maja 2024 r. z urzędu;

c. naruszenie art. 221 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.:

a. naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego;

b. naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji gdy organ podejmował w sprawie działania w terminach ustalonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu, w takim faktycznym stanie rzeczy jawi się jako całkowicie nieuprawnione;

c. naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na zobowiązaniu skarżącego do wydania aktu w sprawie wniosku z 26 maja 2024 r. w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania;

d. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K.K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz nakazanie pokrycia stronie wszystkich kosztów związanych z przedmiotową skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż niektóre z zawartych w niej zarzutów okazały usprawiedliwione.

Kluczowa dla oceny poglądu, jakim kierował się Sąd I instancji, determinującego treść rozstrzygnięcia, jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), zgodnie z którą: "1. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (...) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku."

Wyrażone w cytowanej uchwale stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, potwierdza trafność przyjęcia przez PINB, że w świetle art. 72a Prawa budowlanego, postępowania o których mowa w tym przepisie są wszczynane wyłącznie z urzędu, a co za tym idzie, przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego, zaś właściwą reakcją na taki wniosek, który należy traktować jako skargę powszechną, jest zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a., zawierający elementy treści określone w art. 238 § 1 k.p.a.

Z tych też względów należało uznać za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 72a Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkowało, błędnym przyjęciem za dopuszczalne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawach, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie Prawa budowlanego oraz nieuznaniem pisma skierowanego do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, za skargę, o której mowa w art. 221 k.p.a.

Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut błędnej wykładni art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, by Sąd I instancji, rozpoznając skargę, odwoływał się do art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym bardziej dokonywał jego wykładni.

Podstawową racją przemawiającą za oddaleniem skargi kasacyjnej i równocześnie za uznaniem trafności zaskarżonego wyroku było zaś zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zakwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ.

Wprawdzie, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji błędnie upatrywał przyczyn bezczynności organu w zaniechaniu weryfikacji posiadania przez wnioskującego interesu prawnego we wszczynanym z urzędu postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego, której wynik skutkowałby wszczęciem postępowania bądź postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, przewidzianym w art. 61a § 1 k.p.a., to jednak orzeczenie o dopuszczeniu się przez organ bezczynności okazało się trafne.

Aprobując stanowisko przyjęte w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, z którego wynika, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku, należało przyjąć, że organ nie wywiązał się z tego obowiązku w ustawowym terminie, dopuszczając się tym samym bezczynności. Należy bowiem wskazać, że na mocy art. 237 § 4 k.p.a. w zw. z art. 237 § 1 k.p.a., w razie niezałatwienia skargi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca mają zastosowanie przepisy art. 36-38 k.p.a., a więc również te dotyczące bezczynności organu, zaś orzekanie w sprawach skarg na tego rodzaju bezczynność mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, co potwierdza też sam skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że szczegółowa odpowiedź "o podjętych działaniach", na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. i art. 238 § 1 k.p.a. (przez co należy rozumieć, mając na względzie przywołane przepisy, zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej 26 maja 2024 r.), została udzielona 14 sierpnia 2024 r., a więc z przekroczeniem miesięcznego terminu oraz po wniesieniu skargi na bezczynność, co ma znaczenie w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), zgodnie z którą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."

Z wyżej wymienionych powodów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części."

Skoro, jak powyższej wskazano, zachodziły podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, to podniesiony w tym zarzucie brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono na podstawie art. 209 p.p.s.a., wobec niewykazania przez wnioskującego wysokości poniesionych kosztów.