II SAB/Wa 878/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-09	
Data wpływu	2025-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 119 pkt.4, art. 120, art. 3 § 2 pkt. 8, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpoznania punktu 4 lit. c wniosku z dnia [...] lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2025 r. (data wpływu do Organu: 15 lipca 2025 r.) Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżący") przy wykorzystaniu platformy ePUAP, wystąpił do Ministra Finansów o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1) Jakiej wielkości była próba osób, które wzięły udział w badaniu opinii w sprawie wysokości zaproponowanego progu kwotowego umów publikowanych w Centralnym Rejestrze umów podczas konferencji "Centralny Rejestr Umów JSFP jako narzędzie jawności życia publicznego. Plany i wyzwania"?

2) Ile osób łącznie uczestniczyło w tej konferencji?

3) Kto opracował badanie (prosimy o podanie podmiotu lub osób odpowiedzialnych za przygotowanie badania)?

4)Wnosił o udostępnienie pełnej treści badania, tj.:

a) wszystkich pytań zadanych uczestnikom konferencji,

b) proponowanych odpowiedzi (jeśli były przewidziane),

c) pełnych wyników badania (także tych, które nie zostały zawarte w publicznych wypowiedziach Ministerstwa Finansów).

5) Prosimy również o informację, w jakiej formie badanie zostało przeprowadzone (papierowej, elektronicznej, innej) i w jakim momencie konferencji je przeprowadzono.

Informacje prosimy przesłać w wersji elektronicznej na adres skrytki ePUAP: [...].

Pismem z dnia 21 lipca 2025 r. Minister Finansów, poinformował Skarżącego, że wniosek nie może być rozpoznany w terminie, o którym mowa w art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz.902) u.d.i.p., z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie. Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 15 września 2025 r.

W odpowiedzi na wniosek Skarżącego, pismem z dnia 15 września 2025 r. (nr [...]) przesłanym Skarżącemu tego samego dnia drogą ePUAP (data odbioru przez Skarżącego: 18.09.2025 r.) Organ udzielił wnioskowanej informacji w zakresie pkt 1, 2 3, 4 lit. a, b i pkt 5 wniosku, natomiast w zakresie pkt 4 lit. c wniosku Organ poinformował, że wyniki badania zostały opracowane w formie dokumentu wewnętrznego, w związku z tym nie stanowią informacji publicznej.

W zakresie punktu 1 Organ wskazał, że: "Do wypełnienia ankiety zostało zaproszonych 1890 uczestników tej konferencji, którzy podczas zapisu na tę konferencję wyrazili zgodę na otrzymywanie informacji o działaniach ministerstwa dotyczących Centralnego Rejestru Umów JSFP. Według stanu na dzień złożenia wniosku ankieta została wypełniona przez 189 uczestników."

W zakresie punktu 2 Organ podał, że: "Udział w konferencji był możliwy w dwóch trybach: stacjonarnym i online. Stacjonarnie w konferencji wzięło udział około 100 osób, natomiast nie mamy możliwości jednoznacznego wskazania liczby uczestników biorących udział w tej konferencji w trybie online. Z danych przechowywanych przez narzędzie, za pośrednictwem którego możliwy był udział online w konferencji ([...]) wynika, że na link konferencji wchodzono ponad 5152 razy. Raport zaangażowania uczestników, pozyskany z tego narzędzia, nie pozwala jednak stwierdzić ile wśród tych połączeń zostało zrealizowane przez te same osoby."

W zakresie punktu 3 Organ podał, że: "Zbieranie opinii dotyczącej wysokości progu kwotowego umów, o których informacje potencjalnie będą objęte obowiązkiem upubliczniania w Centralnym Rejestrze Umów JSFP, realizowany był w ramach przygotowanej przez pracowników ministerstwa ankiety ewaluacyjnej."

W zakresie punktu 4 lit. a - Organ przekazał wnioskodawcy pełną listę pytań zawartych w ankiecie ewaluacyjnej wraz z treścią dostępnych w niej opcji odpowiedzi (punkt 4 lit. b).

W zakresie punktu 4 lit. c Organ poinformował, że: "wyniki badania zostały opracowane w formie dokumentu wewnętrznego, w związku z tym nie stanowią informacji publicznej."

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 257/20).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK1588/21, w którym skonstatował, że dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt lit OSK 317/21).

Reasumując, badanie, o którym mowa we wniosku, nie miało wpływu na podjęte decyzje co do kierunku działania organu i dlatego nie stanowi informacji publicznej. Informacje, które zostały zawarte w odpowiedziach na pytania zawarte w ankiecie ewaluacyjnej przedstawiają odczucia i subiektywną ocenę wydarzenia. Zadaniem przygotowanej ankiety było opisanie wrażeń uczestników konferencji, czyli subiektywnych opinii osób ankietowanych, a nie sfery faktów. Udzielone w ankiecie odpowiedzi nie skutkowały jakimkolwiek wpływem na zrealizowane dotychczas działania Zamawiającego w trwającym procesie legislacyjnym."

W zakresie punktu 5 Organ poinformował, że: "Ankieta prowadzona była elektronicznie, przy wykorzystaniu aplikacji [...]. Informacja o ankiecie została przesłana do uczestników 17 kwietnia 2025 r., tj. 6 dni po zakończeniu konferencji."

(Dowód: pismo z dnia 15 września 2025 r. (nr [...]) stanowiące odpowiedź Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wraz z kopertą 2777.xml ([...]) i Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia.)

Skarżący w dniu 19 września 2025 r. wystosował skargę na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji odnośnie do punktu 4 lit. c wniosku i zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji mającej znaczenie dla debaty publicznej w zakresie projektowania przepisów dotyczących jawności działania instytucji sektora finansów publicznych,

2) art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi w skarżonym zakresie, która nie ma związku z zakresem wnioskowanych informacji,

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Konstytucji RP w zakresie w jakim prawo do informacji obejmuje dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji,

4) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, w tym dokumentów elektronicznych.

Podnosząc powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra Finansów w zakresie pkt 4 lit. c wniosku o udostępnienie informacji, o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że nie występował o udostępnienie opracowania w formie dokumentu, a odpowiedź Organu nie ma związku z zakresem wniosku i wskazanymi w nim informacjami o jakie zwróciło się Stowarzyszenie. W ocenie Skarżącego ankieta była integralną częścią konsultacji publicznych, które miały na celu kształtowanie ostatecznego brzmienia projektowanych przepisów. Skarżący podniósł, że "dokument wewnętrzny" nie ma związku z zakresem wniosku i w opinii Stowarzyszenia zmierza do ukrycia przed opinią publiczną wyników ankiet w kluczowym okresie projektowania zmian i prowadzenia procesu legislacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej - jej nie podejmuje. Ustawa ta zawiera przykładowe kategorie informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji i czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem Minister Finansów jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że spełniony został warunek podmiotowy.

W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przypadku, gdy wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Przechodząc do oceny żądanych informacji, o których mowa w pkt 4 c wniosku z [...] lipca 2025 r. r. w kontekście u.d.i.p. należy wskazać, że Sąd przychyla się do stanowiska organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, gdyż dotyczy ona dokumentów wewnętrznych.

Jeśli podmiot zobowiązany uznaje, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" lub ich nie posiada, to – w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p - powinien odmówić ich udostępnienia "zwykłym" pismem wyjaśniając przyczynę odmowy, co w niniejszej sprawie nastąpiło wskazano bowiem, że wiosek dotyczy dokumentów wewnętrznych.

Jeśli natomiast organ uznaje, że żądana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia, stanowisko organu powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.).

Z wyjaśnień organu wynika, że przedmiotowe informacje nie odnoszą się do sprawy publicznej, a więc nie dotyczą działalności organów władzy publicznej skierowanych na zewnątrz lub osoby pełniącej funkcję publiczną. Nie są to informacje, które można sklasyfikować w szeroko rozumianej grupie faktów odnoszących się do działalności podejmowanej w ramach realizacji zadań publicznych. Owszem są to informacje o działaniach podejmowanych przez organ administracji publicznej, ale działania te mają charakter wyłącznie techniczny, biurowy, wewnętrzny oraz indywidualny i przez to pozostający bez jakiegokolwiek wpływu na sferę spraw publicznych - realizację zadań publicznych i wydatkowanie środków publicznych.

Jak wyjaśnił organ badanie, o którym mowa we wniosku, nie miało wpływu na podjęte decyzje co do kierunku działania organu i dlatego nie stanowi informacji publicznej. Informacje, które zostały zawarte w odpowiedziach na pytania zawarte w ankiecie ewaluacyjnej przedstawiają odczucia i subiektywną ocenę wydarzenia przez ankietowanych. Zadaniem przygotowanej ankiety było opisanie wrażeń uczestników konferencji, czyli subiektywnych opinii osób ankietowanych, a nie sfery faktów. Udzielone w ankiecie odpowiedzi nie skutkowały jakimkolwiek wpływem na zrealizowane dotychczas działania Zamawiającego w trwającym procesie legislacyjnym.

Jak wynika z akt sprawy 21 lipca 2025 r. Minister Finansów poinformował skarżącego, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do 15 września 2025 r., z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie

W dniu 15 września 2025 r. Minister Finansów udzielił odpowiedzi na wniosek. Tak wiec należy uznać, że odpowiedź została udzielona w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.

Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.