Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/24 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1727/24, po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca, zatrudniona [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowisku specjalisty, w grudniu 2020 r. wzięła udział w naborze na stanowisko [...] w Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex (dalej: "Agencja Frontex"). Z pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 14 czerwca 2021 r., wynika, że Agencja Frontex wystąpiła do władz polskich z propozycją przyjęcia skarżącej jako eksperta narodowego. W toku dalszych czynności została jednak zidentyfikowana przeszkoda formalna, polegająca na braku podstawy prawnej delegowania cywilnych pracowników Straży Granicznej (członków korpusu służby cywilnej) do Agencji Frontex. W ocenie organów, taką podstawę względem funkcjonariuszy daje ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 915, z późn. zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej"), natomiast prawo polskie nie normuje oddelegowania do Agencji Frontex osób, które nie mają statusu funkcjonariusza. Jedynie z art. 147r ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, który to przepis operuje pojęciem "pracownik", można wnosić, że ustawodawca dopuścił taką możliwość (delegowania pracownika cywilnego), przy czym w świetle art. 147o i art. 147p tej ustawy należałoby wnioskować, że delegowanie pracownika jest możliwe jedynie do obsługi sprzętu udostępnianego Agencji Frontex, a dodatkowo przepis art. 147r ust. 3 ustawy o Straży Granicznej ma charakter tzw. odesłania blankietowego do "odrębnych przepisów", których nie uchwalono. W takiej sytuacji, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant GSG") uznał, że delegowanie skarżącej do Agencji Frontex będzie możliwe dopiero po interwencji ustawodawcy, polegającej na dodaniu stosownych unormowań ustawowych.

29 stycznia 2024 r. skarżąca, w nawiązaniu do dotychczas prowadzonej korespondencji dotyczącej braku możliwości delegowania jej jako pracownika cywilnego Straży Granicznej do organizacji międzynarodowej, zwróciła się do Komendanta GSG o wyjaśnienie i ewentualnie odniesienie się do przedstawionych kwestii, dotyczących możliwości delegowania pracownika Straży Granicznej.

W odpowiedzi na powyższe, Komendant GSG pismem z 28 lutego 2024 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w korespondencji prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej materii. Do wiadomości załączono pisma z 4 października 2022 r. oraz z 15 grudnia 2023 r. W pierwszym dokumencie wskazano, że po przeprowadzeniu analizy stanu prawnego nie znaleziono wystarczającej podstawy prawnej dającej możliwość oddelegowania skarżącej na warunkach określonych przez Frontex. Drugie pismo informowało o opracowanym w listopadzie 2022 r., przez Komendę Główną Straży Granicznej, projekcie ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, który został przekazany do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji celem nadania biegu dalszym pracom legislacyjnym. Komendant GSG wskazał także, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że dalsze prace nad projektem nie były kontynuowane.

22 marca 2024 r. skarżąca wniosła odwołanie od pisma Komendanta GSG z 28 lutego 2024 r., znak sprawy: [...], które w jej ocenie stanowiło decyzję administracyjną. Po zapoznaniu się z jego treścią Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA", "organ odwoławczy") postanowieniem z 14 sierpnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MSWiA wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne, jako wniesione od nieistniejącej decyzji administracyjnej.

Wyjaśniając takie stanowisko, organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej warunkuje istnienie na gruncie prawa materialnego sprawy administracyjnej, którą jako sprawę indywidualną władny jest rozpoznać, a następnie rozstrzygnąć w formie decyzji (tj. jednostronnego i władczego aktu kształtującego prawa lub obowiązki jego adresata) uprawniony do tego (właściwy) organ administracji publicznej. Jednocześnie, brak istnienia (zaistnienia) wskazanego warunku czyni wymienione oczekiwanie nieusprawiedliwionym oraz ma tę konsekwencję, że nie aktualizuje obowiązku działania organu administracji publicznej w formie przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a. W ocenie MSWiA, nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Biorąc to pod uwagę, MSWiA wskazał, że analiza obowiązującego stanu prawnego prowadzi do wniosku, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie oddelegowania. W ocenie organu odwoławczego, za taką podstawę nie mogą być uznane przepisy prawa pracy, gdyż stanowią one część prawa prywatnego, a także art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2512, z późn. zm.), który przewiduje, że minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej inicjuje i koordynuje działania dotyczące zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach i organach Unii Europejskiej. Zdaniem MSWiA, przepis ten ma charakter kompetencyjny, a nie materialnoprawny.

Organ odwoławczy odniósł się także do możliwości zastosowania decyzji nr [...], Zarządu Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex o oddelegowaniu ekspertów narodowych do Agencji Frontex. MSWiA wskazał, że w jej treści nie ma przepisu, który można by było uznać za podstawę materialnoprawną ewentualnej decyzji administracyjnej. Określa ona jedynie ramy współpracy państw członkowskich i Agencji Frontex oraz precyzuje status pracowniczy ekspertów narodowych. Z kolei, zdaniem MSWiA, przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich 4 listopada 2020 r. dokument "Procedury delegowania ekspertów narodowych do pracy w instytucjach i organach Unii Europejskiej" nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji zawarte w nim regulacje nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie MSWiA, również przepisy ustawy o Straży Granicznej nie przewidują podstawy prawnej do rozstrzygania przez Komendanta GSG, w drodze decyzji administracyjnej o oddelegowaniu skarżącej - pracownika cywilnego zatrudnionego w [...] Oddziale Straży Granicznej do Agencji Frontex na stanowisko eksperta narodowego.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania, jego zadaniem nie było kompleksowe odniesienie do możliwości oddelegowania, tj. merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy tę kwestię można rozpatrywać na drodze administracyjnoprawnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 7 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. pismo informacyjne, czy czynność materialno-techniczną.

Sąd Wojewódzki odnotował także, że art. 134 k.p.a. obliguje organ do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a., tj. wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że MSWiA prawidłowo stwierdził, że pismo Komendanta GSG nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, informuje ono jedynie, że nie zmieniło się stanowisko w kwestii możliwości delegowania skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, albowiem nie rozstrzyga ono żadnej sprawy materialnoprawnej.

WSA w Warszawie, wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem pismo Komendanta GSG nie zawierało rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz nie wskazywało na żadne przepisy prawa administracyjnego materialnego, które miałyby w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowiło ono niejako kontynuację dotychczas prowadzonej korespondencji i wyrażanych poglądów, a nie rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Skoro zaś pismo z 28 lutego 2024 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to nie przysługiwało od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie zatem MSWiA stwierdził niedopuszczalność odwołania i zastosował art. 134 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 147r ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Sąd Wojewódzki wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a zatem organ odwoławczy nie stosował powyższych przepisów.

Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że nie dokonywał oceny, czy określony wniosek (żądanie skarżącej) powinien być rozstrzygnięty przez określony organ władzy publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe wykraczałoby bowiem poza granice sprawy, której przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż pismo skierowane do skarżącej nie posiada waloru decyzji, w sytuacji gdy pismo zawiera oznaczenie organu administracji państwowej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wniesione odwołanie było niedopuszczalne, czego konsekwencją było oddalenie skargi

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż pismo Komendanta GSG z 28 lutego 2024 r., nie stanowi decyzji administracyjnej bowiem nie rozstrzyga na gruncie prawa administracyjnego sprawy co do istoty, gdyż pismo te jedynie informuje o tym, że "organ podziela twierdzenie Dyrektora Biura Spraw Międzynarodowych KGSG o wyrażone w piśmie do RPO", w sytuacji gdy skarżąca przed pismem z 28 lutego 2024 r., nie została formalnie poinformowana o braku możliwości delegowania oraz przyczynach braku takiej możliwości (nie była adresatem takiego pisma), tym samym pismo Komendanta GSG było pierwszym pismem, w którym formalnie dowiedziała się ona o braku takiej możliwości, poprzez określenie w piśmie przez Komendanta GSG, że "podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w korespondencji z prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich" oraz dołączenie do pisma korespondencji, z której wynikało stanowisko Komendanta GSG oraz jego uzasadnienie, na skutek czego skarżąca dowiedziała się o przeszkodach w delegowaniu, a zatem ww. pismo rozstrzyga w indywidualnej sprawie skarżącej, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że pismo z 28 lutego 2024 r., nie stanowi decyzji administracyjnej, z uwagi na brak wypełnienia wszystkich jej elementów, czego konsekwencją było oddalenie skargi;

a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

3) art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 147r ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniesione odwołanie jest niedopuszczalne bowiem pismo Komendanta GSG stanowiło wyłącznie odpowiedź na pismo skarżącej, w sytuacji gdy Komendant GSG jest jedynym organem właściwym w instytucji Straży Granicznej do podejmowania decyzji odnośnie delegowania funkcjonariuszy oraz pracowników na terytorium państw nienależących do Unii Europejskiej w ramach wykonywania zadań określonych w umowach międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską, przy czym w odniesieniu jedynie do funkcjonariuszy Komendant GSG nie ma obowiązku wydawania decyzji o delegowaniu bądź jego braku, z uwagi na podległość służbową funkcjonariusza, a skarżąca funkcjonariuszem Straży Granicznej nie jest, a zatem w odniesieniu do skarżącej Komendant GSG winien wydać decyzję, co też uczynił pismem z 28 lutego 2024 r., bowiem pismo te zawiera wszystkie wymagane elementy decyzji. Powyższe pismo było pierwszym dokumentem skierowanym do skarżącej, z którego oficjalnie dowiedziała się o braku możliwości jej delegowania do agencji oraz przyczynach, co przemawia za tym, iż pismo Komendanta GSG było rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy skarżącej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MSWiA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 498).

Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Podstawę rozpoznania, co do zasady, winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20).

Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś treść danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z rodzaju zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Tymczasem w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawie niż ta, w której została wniesiona skarga. Podkreślić należy także, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że pismo skierowane do skarżącej nie posiada waloru decyzji administracyjnej, niezależnie od prawidłowości takiej oceny, nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, że zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Przechodząc do sedna sporu, który stanowi prawidłowość zastosowania art. 134 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy każdorazowo zobowiązany jest do przeprowadzenia tzw. postępowania wstępnego, w którym ustala czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w odpowiednim terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują brak zdolności do czynności prawnych odwołującego lub oczywisty brak legitymacji odwoławczej. Wśród przyczyn przedmiotowych wskazywane są zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienie odwołania w stosunku do decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym lub wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 134, Nb 7).

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania, z uwagi na to, że pismo Komendanta GSG z 28 lutego 2024 r., nie stanowiło decyzji administracyjnej.

W takiej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że art. 104 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze wydania decyzji. Rozstrzygają one sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, że wydanie decyzji nie jest jedyną formą działania organów administracji publicznej. W toku swojego funkcjonowania, organy administracji podejmują także m.in. działania faktyczne, a w tym materialno-techniczne, czy informacyjne.

W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest definicji legalnej decyzji administracyjnej. Mimo to w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że decyzją administracyjną jest jednostronny akt podjęty przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie określonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach lub obowiązkach tego podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawa (por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 88, a także wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., SA/Wr 730/87). Art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a. wymienia składniki decyzji administracyjnej, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania formy przewidzianej przepisami prawa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie zawierają oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81). Jednocześnie podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, jako wyraz władczego działania organu, powinno być sformułowane w sposób klarowny, stanowczy i jednoznaczny. Jego treści nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z motywów uzasadnienia, lecz powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie pisma (por. wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., I OSK 2875/16).

Przekładając powyższe ustalenia na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, trafnie ocenił, że pismo Komendanta GSG z 28 lutego 2024 r, nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Ma ono wyłącznie informacyjny charakter i stanowi odpowiedź organu na prośbę skarżącej o "wyjaśnienie i ewentualne odniesienie się" do wskazanych przez nią kwestii. Poinformowanie przez Komendanta GSG o "podtrzymaniu stanowiska zaprezentowanego w korespondencji prowadzonej z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich" nie może zostać uznane za władcze rozstrzygnięcie jakiejkolwiek sprawy administracyjnej, a w szczególności nie konkretyzuje w sposób jednoznaczny praw i obowiązków skarżącej, na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawa. Pismo to zawiera oznaczenie adresata, organu administracji oraz podpis osoby go reprezentujące. Natomiast z jego treści nie wynika, aby intencją organu było rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 oraz 107 § 1 k.p.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia tych przepisów należy uznać za bezpodstawne.

Powyższe determinuje, że w sprawie nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. Skoro pismo Komendanta GSG z 28 lutego 2024 r., nie stanowiło decyzji administracyjnej, to z przyczyn przedmiotowych odwołanie było niedopuszczalne.

W świetle przedstawionych wyjaśnień, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a zatem ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Jest to przepis procesowy normujący sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji. Tego typu przepis, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność tego zarzutu determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień, które, jak zostało to już powyżej wykazane, okazały się bezzasadne. Skutkuje to bezskutecznością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnotować, że art. 40 ustawy o Straży Granicznej składa się z licznych jednostek redakcyjnych: ustępów, punktów i liter. Jednakże nie ma wśród nich przywołanego w skardze kasacyjnej "art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a" . Wskazany przez autora przepis nie istnieje, w związku z czym nie sposób oczytać jakie intencje stały za zarzutem jego błędnej wykładni. Uniemożliwia to jego merytoryczne rozpoznanie i świadczy o jego bezzasadności.

Zarzut naruszenia nieistniejącego "art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a" ww. ustawy został powiązany z zakwestionowaniem wykładni art. 147r ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi o tym, że w czasie delegowania funkcjonariusze i pracownicy wykonują polecenia właściwych przełożonych przyjmującego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Powyższy przepis odzwierciedla zasadę terytorialności kontyngentu i ma charakter techniczno-porządkowy. Stanowi o tym, że osoby delegowane przez Rzeczpospolitą Polską, zobligowani są do wykonywania poleceń właściwych przełożonych przyjmującego państwa członkowskiego UE (por. B. Opaliński [w:] B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Straży Granicznej. Komentarz, wyd. 1, 2019, art. 147r).

Oceniając skuteczność tego zarzutu należy wyjaśnić, że zarzucając błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10). Wnoszący skargę kasacyjną powinien uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 174).

Biorąc to pod uwagę należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do treści art. 147r ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w szczególności nie wyjaśniła na czym polegało mylne zrozumienie jego treści przez Sąd Wojewódzki oraz nie przedstawiła prawidłowej, w jej ocenie, interpretacji tego przepisu. Jednocześnie prawidłowa realizacja tego wymogu byłaby utrudniona, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że niniejsza sprawa miała charakter procesowy, a MSWiA nie naruszył art. 147r ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, bowiem w ogóle nie miał on w sprawie zastosowania. WSA w Warszawie nie interpretował zaskarżonego przepisu, gdyż, ze względu na jego techniczno-porządkowy charakter, jego treść nie odnosiła się do istoty zaistniałego sporu. W takiej sytuacji zarzut jego błędnej wykładni nie może okazać się skuteczny.

Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.