VII SA/Wa 2204/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-31	
Data wpływu	2020-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Siwek
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1795/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186;  art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. N. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania R. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. Nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej bezdotykowej 4-stanowiskowej typu "[...]", na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] [...], w[...].

W związku z wnioskiem R. N. Z [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., orzekł o umorzeniu postępowania nieważnościowego, przyjmując, że należąca do wnioskodawcy nieruchomość (działka nr ew. [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.).

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. R. N. złożył odwołanie od decyzji, Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na niezastosowaniu wskazanych powyżej regulacji proceduralnych przez Wojewodę na etapie analizy wniosku odwołującego o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej, a skutkujące brakiem stwierdzenia przez Wojewodę nieważności decyzji Wojewody z urzędu w sytuacji, gdy decyzja Wojewody wydana została w warunkach wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a więc przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej na kanwie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które to rażące naruszenie prawa obejmowało niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 7576), dalej: m.p.z.p.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2020 r. GINB stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, iż odwołujący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z negatywnego wpływu inwestycji na będącą jego własnością działkę nr ew. [...] położoną w [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rysunku Z-01 - s. 17), jak zauważył GINB, wynika, że nieruchomość należąca do odwołującego nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ew.[...], [...] i [...] Najbliżej położona działka inwestycyjna nr ew. [...]jest oddzielona od nieruchomości skarżącego działkami o nr ew. [...] i [...] (droga - ul. [...]). Natomiast sporna samoobsługowa myjnia bezdotykowa 4-stanowiskowa oddalona jest ok. 32,5 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane miejsca postojowe (8 sztuk) oddalone są o ok. 25 m od granicy działki nr ew.[...]. GINB wskazał, że w jego ocenie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość należąca do odwołującego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m. in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13, jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI. Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia MI) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawcy (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). GINB stwierdził, że odwołujący może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należącej do niego nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. Organ wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącego do udziału w niniejszym postępowaniu nie mogą być immisje pośrednie takie jak hałas, pyły, płyny czy spaliny. Powyższe może świadczyć jedynie o interesie faktycznym wnioskodawcy. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Tymczasem to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Ubocznie dodając w kontekście zarzutów odwołania, GINB zauważył, że przekroczenie norm hałasu "do wartości sięgającej 86,9 decybela" nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto, co wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności, powyższe dotyczy hałasu związanego z prowadzeniem prac budowlanych, a nie z oddziaływaniem spornej inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie. Jak natomiast wynika z orzecznictwa sądowego, realizacja budowy powoduje określone uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ale uciążliwości te z uwagi na swój przejściowy charakter nie mogą przesądzać o zaistnieniu warunków, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1497/07; wyrok NSA z 27 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2010/06).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2020 r. złożył R. N. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia - art. 28 § 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. polegające na błędnej wykładni przepisu skutkującej uznaniem, że przepis ten nie stanowi materialnej podstawy interesu prawnego skarżącego, przy jednoczesnym dokonaniu przez organ zawężającej wykładni kategorii "obszaru oddziaływania obiektu" w związku z uznaniem przez organ, iż rzeczone pojęcie obejmuje jedynie nieruchomości bezpośrednio przyległe, bądź bezpośrednio graniczące z danym obiektem, a w konsekwencji finalnie uznanie przez GINB, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdy:

a) zgodnie z poglądem utrwalonym w judykaturze ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 p.b. nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także prawa cywilnego, a ponadto przepis nie wymaga, aby oddziaływanie danego obiektu pozbawiło właściciela nieruchomości sąsiedniej przysługujących jej praw związanych z tą nieruchomością, wystarczy natomiast, że dany obiekt wpłynie na sposób wykonywania danego prawa. Jak już bowiem wyżej wywiedziono, właściciel działki w toku postępowania ma prawo żądać sprawdzenia, czy zamierzona inwestycja ograniczy sposób korzystania z przysługujących mu praw do danej działki. Faktyczna odległość granic działek wynosi zaledwie 19,27 m, gdzie w punkcie najbardziej możliwie wysuniętym został umieszczony odkurzacz dwustanowiskowy dużej mocy o dodatkowym znacznym oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości;

b) organ uznał, iż sam fakt braku bezpośredniego usytuowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w sąsiedztwie realizowanej inwestycji w postaci budowy myjni samochodowej wyklucza uznanie, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 § 20 p.b., podczas gdy:

- w świetle przywołanych w poprzedzającym akapicie poglądów judykatury o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 § 2 p.b. decydować powinien nie aspekt braku bezpośredniego graniczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego z inwestycją, w ramach której realizowana jest myjnia samochodowa (dla której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę), lecz: aspekt oddziaływania przez inwestycję na stanowiącą własność skarżącego nieruchomość, powodującego ograniczenia w zakresie realizacji przez skarżącego;

- w sposób pełny treści prawa własności rzeczonej nieruchomości, w tym ograniczenia związane z korzystaniem z nieruchomości, a mianowicie przede wszystkim emitowania przez realizowaną inwestycję immisji w postaci zwiększonych norm hałasu (dziesięciokrotne przekroczenie w godzinach nocnych i czterokrotnie przekroczenie w ciągu dnia), przekroczenia norm środowiskowych oraz ograniczeń możliwości korzystania przez skarżącego ze swojej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W konsekwencji organ w następstwie błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego pozbawił skarżącego przymiotu strony w sytuacji, gdy przymiot ów po stronie skarżącego w rzeczywistości istniał.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega takim samym regułom procesowym, jakim podlega postępowanie zwyczajne, czego wyrazem jest regulacja zamieszczona w art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu. Jakkolwiek powyższy przepis stosowany w związku z art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to z powyższej przesłanki należy wyłączyć sytuację, gdy weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci analizy treści wniosku na tle akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją oraz oceny wyników tej analizy na tle określonych podstaw materialnoprawnych lub procesowych. W takim przypadku weryfikacja tego, czy wniosek pochodzi od strony nie może być dokonywana w fazie wstępnej prowadzonej na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ale powinna prowadzić do wszczęcia postępowania, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ewentualnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po przesądzeniu braku legitymacji wnioskodawcy do żądania poddania badaniu kwestionowanej decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższy warunek, Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że weryfikacja legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] powinna była nastąpić w toku postępowania. Sąd podziela również pogląd, że status strony tego postępowania należy wiązać z zastosowaniem przepisów kształtujących zakres podmiotowy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie bowiem od tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym, to weryfikacja legalności wydania tego rozstrzygnięcia powinna zasadniczo przysługiwać wyłącznie tym osobom, które ustawodawca uznaje za strony postępowania zwyczajnego. Powoduje to, że stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją, jak i podmioty, które powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału niezależnie od przyczyny, która o tym zadecydowała (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 622/18).

Uznając art. 28 ust. 2 p.b. za przepis o charakterze legi speciali względem ogólnej normy art. 28 k.p.a., przypomnieć należy, że w świetle jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego, według art. 3 pkt 20 p.b., to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W złożonej skardze skarżący zarzucił GINB naruszenie powyższych przepisów z uwagi na przyjęty przez organ nadzoru pogląd, że w świetle treści powołanej regulacji działka nr ew. [...]nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia polegającego na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej, a w konsekwencji nie przysługuje mu status strony postępowania nieważnościowego. Tak formułowany zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, uznając, że w sprawie organ uchybił wskazanym przepisom prawa materialnego - art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. z powodu nadania im błędnego, albowiem zbyt wąskiego, znaczenia normatywnego. Towarzyszyło temu jednocześnie wadliwe rozważenie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Do takiego rozumienia art. 3 pkt 20 p.b. nawiązywały również trafnie wnioski skarżącego sformułowane w jego skardze (s. 8 uzasadnienia skargi). Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu GINB, że skarżący nie wykazał podstaw przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., ponieważ wskazał na prawo własności (art. 140 i art. 144 k.c.) sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości (działka nr ew. [...]) i negatywne oddziaływanie na nią zamierzenia polegającego na budowie obiektu usługowego składającego się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 1585/16). W wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1220/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Błędne z tego punktu widzenia pozostaje twierdzenie GINB, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu usługowego na działce nr ew. [...] mogą powodować po stronie skarżącego uciążliwość w korzystaniu z jego prawa własności, co skutkować może powstaniem po jego stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu nieważnościowym status strony postępowania oparty na normie art. 28 ust. 2 p.b. Taki wniosek, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w znaczeniu, jakie powinno być prawidłowo nadawane art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. sygn. II OSK 126/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17; wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1537/17). Podstawą przyznania przymiotu strony, jak przyjmuje Sąd, mogą być wskazywane przez właściciela nieruchomości zarzuty związane z przenikaniem na terenie mieszkalno-usługowy hałasu wywoływanego działalnością obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 522/18; wyrok NSA z 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 195/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 366/17).

Właściwa analiza projektu budowlanego przez GINB powinna prowadzić do wniosku, że oddziaływanie akustyczne, na który skarżący zwracał konsekwentnie uwagę we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (k. 1), w piśmie z [...] lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Wojewody [...] do wykazania interesu prawnego (k. 93), w odwołaniu z [...] sierpnia 2020 r., a następnie w skardze, nie ma w sprawie charakteru pomijalnego czynnika wpływającego na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, jeżeli zatwierdzony decyzją nr [...] projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technologicznej bezdotykowej myjni samochodowej, która z uwagi na swój charakter generuje znaczny hałas w trakcie korzystania z niej. Wskazywane przez organ odległości pomiędzy stanowiskami myjni a granicą działki nr ew.[...] (ok. 32,5) oraz projektowanymi miejscami postojowymi a ww. działką (ok. 25 m), w ocenie Sądu, nie są na tyle znaczne, by zastrzeżeniom skarżącego odnoszącym się do oddziaływań środowiskowych odebrać cechę oparcia ich na zobiektywizowanych, a nie tylko subiektywnych podstawach.

Powołania się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] na art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), dalej: p.o.ś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.) i przyjęcia, że w przypadku zrealizowania inwestycji dojdzie do naruszenia nakazu zapewnienia stanu akustycznego środowiska polegającego na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie GINB nie mógł pominąć poprzez zauważenie, że uciążliwości akustyczne wywoływane realizacją budowy obiektu budowlanego, mając charakter przejściowy, nie mogą wpływać na ocenę zastosowania art. 28 ust. 2 p.b., jeżeli wniosek ten pozostawał oczywiście nieadekwatny do rodzaju stawianych przez skarżącego zarzutów. Pogląd ten musi być przez Sąd traktowany jako sformułowany w oparciu o dowolnie oceniony materiał dowodowy, albowiem jakkolwiek we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. faktycznie skarżący zastrzeżenia względem inwestycji powiązał ze stanem jej oddziaływania akustycznego na etapie budowy (s. 15-16 wniosku), to już w piśmie z [...] lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji do wykazania swojego interesu prawnego skarżący wyraźnie i jednoznacznie zaznaczył, że ponadnormatywne oddziaływanie łączy z myjnią działającą zgodnie z jej zaprojektowanym przeznaczenie (s. 5 i 8 pisma). W podobny sposób swój interes prawny określił również w odwołaniu (s. 6-7).

Powyższe zarzuty, na co należy zwrócić uwagę, znalazły częściowe potwierdzenie w treści dołączonego do skargi "Raportu z badań hałasu przemysłowego" nr [...] wykonanego w październiku 2020 r. przez jednostkę akredytowaną (Laboratorium Badań Hałasu i Drgań. Zakład [...] sp. z o.o. w [...]), z którego wynika, że wykonany w punkcie pomiarowym (P1) zlokalizowanym na terenie działki skarżącego w miejscu jej najbliższego zbliżenia z myjnią pomiar ze względu na swoją wartość (49,8 dB) dla pory nocnej przekraczał dopuszczalny poziom (45 dB) wyznaczony w załączniku do rozporządzenia z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niezależnie od tego, że powyższy dokument został sporządzony po wydaniu przez GINB zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r., to materia, którego dotyczy, zdaniem Sądu, ujawnia okoliczności, które ze względu na swój charakter mogą być traktowane jako istniejące również w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez co z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ujawniony przez skarżącego poziom uciążliwości spornego obiektu, oceniany na płaszczyźnie emitowanego przez niego hałasu, może być postrzegany jako "nowa okoliczność faktyczna" nieznana organowi, niemniej istniejąca uprzednio i mająca wpływ na wynik sprawy odnoszony do pozostawania przez działkę nr ew.[...] w obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli ta kwestia skutkowała podjęciem przez GINB decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.

Zamieszczone w odpowiedzi na skargę przez GINB twierdzenie, zgodnie z którym powyższy poziom przekroczenia hałasu nie prowadzi do powstania ograniczeń w możliwości zagospodarowania stanowiącej własność skarżącego nieruchomości, nie mogło zostać przez Sąd zaaprobowane, jeżeli nie odpowiada wyżej przytoczonej wykładni, jaka powinna być nadawana art. 28 ust. 2 p.b. Zakładając, że inwestor zobligowany jest do zrealizowania inwestycji zgodnie z wszystkimi wymogami technicznymi stosownymi dla tego rodzaju inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak przyjmuje Sąd, powinien przed wydaniem pozwolenia na budowę zweryfikować, źródłem jakiego hałasu będzie praca myjni samochodowej oraz jaki będzie zasięg tego hałasu, w szczególności, czy będzie on odczuwalny na nieruchomościach sąsiednich. Organ powinien zatem wyczerpująco ustalić i rozważyć nie tylko, czy użytkowanie myjni generuje hałas uciążliwy dla otoczenia, ale także, czy wspomniany obiekt nie spowoduje zagrożenia przekroczenia norm hałasu, niezależnie od informacji wynikających z projektu. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną na inwestycję ma interes prawny w ustaleniu, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w szerokim ujęciu, a zatem z poszanowaniem uwarunkowań środowiskowych. Ten interes prawny w sytuacji nieuczestniczenia właściciela tejże nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę powinien tym bardziej umożliwiać mu potwierdzenie spełnienia założenia, na jakim się oparł organ w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja legalności wydanej decyzji administracyjnej, jeżeli uciążliwości związane z możliwym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu, jak uznaje Sąd, stanowią właściwą podstawę przyznania statusu strony postępowania.

Kwalifikacja żądania skarżącego ujawnionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2019 r. nakazywała art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. powiązać nie tylko z art. 112 p.o.ś., ale także z odpowiednimi postanowieniami m.p.z.p. Sąd podziela formułowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w procedurze, która prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego aktu prawa miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi zasadniczy warunek zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 454/17; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2508/16; wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 910/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 602/15). Na ocenę wykazania spełniania przesłanki art. 28 ust. 2 p.b. jakkolwiek nie mogły oddziaływać wszystkie kwestie, które zdaniem skarżącego powinny prowadzić do wniosku, że zatwierdzony projekt budowlany pozostaje sprzeczny z m.p.z.p., to niewątpliwie akcentowane zagadnienie emitowanego przez myjnię hałasu taki warunek spełnia. Z materiału dowodowego niespornie wynika, że działki inwestycyjne nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] [...], znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Przeznaczenie podstawowe tego terenu obejmuje m.in. zabudowę usługową nieuciążliwą wolnostojącą (zarówno usługi podstawowe jak i komercyjne) - § 60 pkt 1 m.p.z.p. Równocześnie § 4 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p. stanowi, że nieuciążliwa funkcja, w szczególności w odniesieniu do usług, produkcji i składów, oznacza sposób zagospodarowania, użytkowania i gospodarowania obiektami i terenami, który nie wykracza poza ramy uzyskanych pozwoleń i nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska określonych w przepisach szczególnych, a której uciążliwość wszelkich działań realizowanych w ramach funkcji ogranicza się do granic działki własnej inwestycji. Powyższe wymaganie ciąży na inwestorze i niewątpliwie sposób jego realizacji nie jest obojętny dla interesu prawnego skarżącego, który w świetle brzmienia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. łączyć trzeba z prawem do weryfikacji, czy na należącej do skarżącego nieruchomości nr ew. [...] zarzucane inwestorowi przekroczenie standardów jakości środowiska nie prowadzi do ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB z powodów wyżej przedstawionych narusza powołane przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkować musi jej uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. organ zobowiązany będzie w przedstawionym przez Sąd zakresie do uzupełnienia ustaleń faktycznych i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku odnośnie do art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.