II GSK 379/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2021-02-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna
Transport	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 777/20	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1539; art. 92a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 777/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2020 r. nr BP.501.1724.2019.0164.RZ9.4104 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 777/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 25 maja 2020 r. nr BP.501.1724.2019.0164.RZ9.4104 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1017 zł (tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

II.

W dniu 8 maja 2019 r. w R. funkcjonariusze Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki Toyota o nr rej. [...]. W toku czynności kontrolnych ustalono, że pojazdem kierował skarżący, który wykonywał zarobkowy przewóz osób (na podstawie zamówienia za pośrednictwem aplikacji Bolt wykonano odpłatnie przewóz jednego pasażera).

Decyzją z dnia 25 lipca 2020 r. nr WITD.DI.0152.IX0331/61/19/ZT Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (PWITD, organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W podstawie prawnej decyzji ww. organ wskazał art. 92a ust. 2 i 8 oraz art. 93 ust. 5 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Organ I instancji podał, że w toku czynności kontrolnych oraz w prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżący nie okazał jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego odbycie badań lekarskich i psychologicznych potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania zawodu kierowcy pojazdów kategorii B. Tymczasem było to obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 39j ust. 4 pkt 1 i art. 39k ust 3 pkt 1 u.t.d.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2020 r. GITD utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji odwoławczego, nałożenie na skarżącego kary pieniężnej było słuszne, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu kontroli nie legitymował się on orzeczeniem lekarskim i psychologicznym o braku przeciwskazań do wykonywania zawodu kierowcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

III.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd Wojewódzki stwierdził, że wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1477/19, oddalono skargę strony skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 października 2019 r. nr BP.501.1383.2019.1278.RZ9.8567, którą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2019 r. nr WITD.DI.0152.IX0331/61/19 o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł na podstawie art. 5b u.t.d. w zw. z lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd zwrócił uwagę, że już na etapie odwoławczym pełnomocnik skarżącego w pkt 5 odwołania zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 3 u.t.d., gdyż organ I instancji decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. wymierzył skarżącemu karę w łącznej wysokości 12.000 zł, natomiast oba naruszenia stwierdzone przez PWITD wynikają z jednej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2019 r., stwierdzonej jednym protokołem kontroli. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do tego zarzutu. W ocenie WSA, zarzut ten został powtórzony w skardze do Sądu w pkt 5 i okazał się zarzutem skutecznym, który obliguje do uwzględnienia skargi tak w aspekcie naruszenia przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd wskazał następnie, że stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Przepis ten kształtuje zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w przypadku, gdy ten sam podmiot za ten sam czyn, w którym realizują się znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., to karę wymierza się wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3 u.t.d. Zdaniem WSA, przez ten sam czyn w kontekście art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92 a ust. 2 u.t.d.), to karę - stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Sąd przyjął, że za ten sam czyn opisany w protokole kontroli z dnia 8 maja 2019 r. (przewóz pasażerów) wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy, co oznacza, że zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 200 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz orzeczono o kosztach postępowania sądowego.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy, a GITD w decyzji nie odniósł się do zarzutu naruszenia 92a ust. 3 u.t.d., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy dopuszczalna suma kar pieniężnych nałożona za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej na podmiot wskazany w art. 92a ust. 1 i na podmiot wskazany w art. 92a ust. 2 nie podlega łączeniu i jest niezależna dla każdego z tych podmiotów, a w zaskarżonej decyzji (str. 4) wskazano dlaczego art. 92a ust. 3 u.t.d. nie ma zastosowania, ponadto organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny, w szczególności jakie naruszenia odpowiednio z zał. 3 i 4 do u.t.d. zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż nie są to czyny będące naruszeniami tożsamymi i nie mogą być objęte wyjątkiem określonym w art. 92a ust. 10 u.t.d.;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 w zw. z art. 92a ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. i winny nałożyć na skarżącego karę wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tym samym mając na uwadze literalne brzmienie przepisu jak również jego wykładnię systemową prawidłowo wymierzono skarżącemu będącemu podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie podmiotem określonym w art. 92a ust. 2 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za czyn będący naruszeniem określonym w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji trafnie nie zastosowano art. 92a ust. 10 u.t.d. w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna – jako oczywiście uzasadniona – podlegała uwzględnieniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej zostało ograniczone do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

4. Odnosząc się w sposób całościowy do pozostających w nierozerwalnym związku zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna Sądu Wojewódzkiego – dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 1.1 załącznika nr 3 oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 – jest niewątpliwie wadliwa.

Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 588/22; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GSK 819/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1206/20; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1310/20), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.

Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion deliktów opisanych pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca.

W związku z powyższych należało uznać, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędne uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku dokonania wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z treścią poz. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

5. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego.

-----------------------

2