Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. B. wykonującej zawód w Kancelarii Radcy Prawnego w K, ul. [...], K, kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SKO-GN-1160-143/21, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia D. B. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J z dnia [...] 2021 r. znak: [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 6150,00 zł. brutto i zobowiązujące do ich uiszczenia: A. S., zam [...] P [...] w kwocie 3 075,00zł oraz D. B., zam [...] P w kwocie 3 075,00zł.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy J postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] wszczął na wniosek A. S. postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w P oznaczonych jako: dz. ew. nr [...] stanowiąca własność A. P. S. i dz. ew. nr [...] stanowiąca własność D. B., celem ustalenia granicy i utrwalenia punktów granicznych pomiędzy ww. działkami.

Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy J z dnia [...] 2021 r. o umorzeniu tegoz postępowania.

W związku z powyższym, Wójt Gmina J postanowieniem z dnia orzekł o ustaleniu kosztów postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy J z dnia [...] 2021r., znak: [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w P oznaczonych jako: dz. ew. nr [...] stanowiąca własność A. P. S. i dz. ew. nr [...] stanowiąca własność D. B. - w kwocie 6150,00 zł. brutto i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów: A. S. w kwocie 3 075,00zł. i D. B. w kwocie 3 075,00zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych wyłonił wykonawcę w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i zawarł z wykonawcą stosowną umowę. Po zakończeniu postępowania wykonawca przedłożył fakturę nr [...] opiewającą na umówioną kwotę 6.150,00 zł. Organ poinformował również, że koszty zostały ustalone w oparciu o przepisy art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 kodeksu Cywilnego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, zarzucając, że wynagrodzenie jest należne na rzecz geodety wyłącznie w sytuacji, gdy zlecona praca zostaje wykonana i odpowiada standardom technicznym. Zdaniem skarżącego takie okoliczności w tej sprawie nie zaszły, albowiem geodeta nie wykonał należycie swojej pracy, a w treści sporządzonej dokumentacji dopuścił się poświadczenia nieprawdy, co do przebiegu granic działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości oznaczonych w częściach odpowiadających ich udziałowi w postępowaniu.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 6150,00zł., i obejmowały wynagrodzenie upoważnionego geodety zgodnie z umową zawartą pomiędzy geodetą i organem w dniu 5 stycznia 2021r. oraz fakturą przedłożoną przez uprawnionego geodetę z dnia 17 października 2021r., nr [...].

Kolegium uznało, że ustalony przez organ I instancji podział kosztów znajduje pełne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w zebranym materiale dowodowym, a zarzuty podniesione przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wynika z akt sprawy, istniał spór graniczny, który nie został zakończony w postępowaniu administracyjnym decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, lecz postępowanie zakończyło się decyzją Wójta Gminy J z dnia [...] 2021r., znak: [...] umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w P oznaczonych jako: dz. ew. nr [...] stanowiąca własność A. P. S. i dz. ew. nr [...] stanowiąca własność skarżącego.

W ocenie organu odwoławczego nie można było uznać, że rozgraniczenie to nie zostało przeprowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a jedynie w interesie wnioskodawców. Nie ma bowiem znaczenia dla sprawy fakt, że tylko niektóre strony żądały przeprowadzenia postępowania, a pozostałe strony były temu przeciwne, gdyż uznawały, że znany jest im przebieg granicy. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a zatem nie można zakładać, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie dokonuje się oceny postępowania zakończonego decyzją w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jak również nie bada się prawidłowości tej decyzji. Istota niniejszego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo zostały naliczone koszty i czy organ dokonał właściwego ich podziału pomiędzy zainteresowane strony postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zarzucił, że postanowienia, na podstawie których obciążono go kosztami rozgraniczenia działek są bezpodstawne, albowiem on nie składał wniosku, a ponadto czynności przeprowadzone przez geodetę były tylko pozorne i nie miały nic wspólnego z faktycznymi pomiarami. Zdaniem skarżącego również wnioskowanie o czynności rozgraniczenia było zbędne, albowiem na podstawie mapy ewidencyjnej i stanu faktycznego własności, granice pomiędzy działkami są mu znane, a wnioskodawca w złej intencji domagał się zbędnego rozgraniczenia licząc na błąd geodety.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. ustanowiony pełnomocnik skarżącego z urzędu, podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 grudnia 2021r. utrzymująca w mocy postanowienie Wójta Gminy J z dnia [...] 2021r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące skarżącego do zapłaty z tego tytułu kwoty 3075 zł.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), w skrócie pgik, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA(7w) z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013).

Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada.

W niniejszej sprawie Sąd nie ma jednak wątpliwości co do istnienia sporu pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych [...] i [...]. Skarżący D. B. (właściciel działki [...]), zdaniem swojego sąsiada A. S. (właściciela działki [...]) "wgrodził się" pod jego nieobecność do jego działki. Na tej podstawie zostało wszczęte postepowanie rozgraniczeniowe. Następnie geodeta wyłoniony w trybie ofertowym, przeprowadził czynności rozgraniczeniowe na gruncie. A. S. wskazywał granicę działek wzdłuż trwałego ogrodzenia dzielącego działki, a skarżący D. B. wzdłuż wybudowanego przez siebie prowizorycznego ogrodzenia. Geodeta wskazał granicę na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej, w tym na podstawie mapy ewidencji gruntów, wzdłuż trwałego ogrodzenia. Z tak wskazaną przez geodetę granicą nie zgodził się skarżący. Wobec sporu na gruncie oraz braku ugody stron nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości i postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Następnie strony zostały w równej mierze obciążone kosztami przeprowadzenia czynności rozgraniczenia na gruncie zgodnie z przyjęta wcześniej przez Wójta Gminy J ofertą.

Z uwagi na powyższe nie ma wątpliwości, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporna, zwłaszcza że skarżący wybudował prowizoryczne ogrodzenie, pomimo istnienia trwałego ogrodzenia. W związku z postawieniem prowizorycznego ogrodzenia ustalenie przebiegu granicy stało się konieczne. Co więcej niewątpliwie każda ze stron tego postępowania miała interes prawny w rozgraniczeniu. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić po połowie miedzy stronami postępowania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

W odniesieniu do postanowienia dotyczącego przyznanej w wyroku kwoty 240 zł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższonej o stawkę podatku VAT, Sąd przyjął, że nie ma podstaw do sporządzania uzasadnienia tego punktu wyroku z urzędu, który jest odrębnym postanowieniem (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21.04.2022 r., III SA/Kr 1320/21, LEX nr 3340929.)

Zgodnie z 209 p.p.s.a. w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. sąd rozstrzyga o kosztach sądowych. W doktrynie określa się to zasadą koncentracji kosztów postępowania (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 209). Samo orzeczenie o kosztach pomimo, że nastąpiło w wyroku sądowym jest postanowieniem, które może być niezależnie zaskarżone zażaleniem, w sytuacji gdy strona nie wnosi skargi kasacyjnej. Zasada ta dotyczy również postanowienia o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które zasądza się na podstawie art. 250 p.p.s.a. Należy także podkreślić, że w licznych wyrokach sądów administracyjnych akceptuje się takie rozwiązanie ze względu zarówno na zasadę koncentracji kosztów jak i ekonomii procesowej.

Zasadą jest, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem art. 141§2 p.p.s.a., dotyczącego spraw, w których skargę oddalono.

Z kolei zgodnie z art. 141 §2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli więc postanowienie o kosztach znajduje się w wyroku oddalającym skargę, to nie podlega ono uzasadnieniu z urzędu tylko na wniosek. Znajduje się bowiem w wyroku w całości oddalającym skargę. Nie ma więc tytuaj zastosowania zasada określona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. ( I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 1.). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjnych trafnie zauważył, że dla wykładni obu tych przepisów (art. 141 §1 i art. 141 §2 p.p.s.a.) nie jest obojętne to, że pierwszy z nich wyraźnie odnosi się do obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu bez wskazywania rodzaju rozstrzygnięć sądu, jakie mogą być wydane, a drugi wyraźnie odnosi się do tych wyroków, w których skarga strony została oddalona (użycie w tym przepisie pojęcia "w sprawach, w których skargę oddalono" w liczbie mnogiej nie ma znaczenia treściowego, lecz stylistyczne). Istotne jest ponadto, że przepis art. 141 § 2 p.p.s.a. ustanawia wyjątek od zasady, na co wskazuje użycie w przepisie art. 141 § 1 p.p.s.a. in fine zwrotu "z zastrzeżeniem § 2". Tym samym wedle zasady, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, przyjąć należy jako regułę, że w art. 141 § 2 p.p.s.a. uregulowano przypadki, w których skargę strony oddalono w całości, a nie także tylko w części. Konsekwencją tego poglądu jest to, że przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. określa zasadę i obejmuje wszystkie inne przypadki rozstrzygnięć zawartych w wyrokach sądu administracyjnego z wyjątkiem tych, w których skargę oddalono w całości. Oznacza to, że obejmuje on przypadki, gdy w rozpatrywanej sprawie w wyniku uwzględnienia skargi sąd uchylił decyzję w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) albo gdy uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla go albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.), albo gdy uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a.), albo gdy w wyniku uwzględnienia skargi wydaje rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 148-150 p.p.s.a. Jak już było podkreślone w niniejszej sprawie skarga została oddalona w całości, stąd pomimo postanowienia o przyznaniu kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej nie należało wyroku uzasadniać z urzędu.

Zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a. wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.

Obecnie obowiązują dwa różne rozporządzenia regulujące w rzeczywistości dwie odmienne kwestie odnoszące się do kosztów sądowych tytułem zastępstwa procesowego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021r., III SA/Kr 1133/19, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/72445F7F02).

Pierwszym jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), które zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1651 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy adwokata. Z kolei jego ust. 3 stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności adwokackie, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy adwokata. Rozporządzenie to reguluje kwestię wysokości kosztów, które są zwracane stronie wygrywającej proces z tytułu zastępstwa procesowego.

Drugim aktem normatywnym jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18, zwane dalej rozporządzeniem z 2016r.), które zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, który stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc. Rozporządzenie to reguluje więc kwestię wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu przyznawane od Skarbu Państwa. Należy przy tym odnotować, że powyższe rozporządzenie nie było dotychczas przedmiotem kontroli z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją RP.

Problemem spornym jest natomiast, czy sąd administracyjny może odmówić zastosowania wyżej wymienionego obowiązującego rozporządzenia z 2016r. i przyznać pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie według stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie. Wynika to z faktu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020r. (SK 66/19) uznał, że poprzednio obowiązujący § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801, zwane dalej rozporządzeniem z 2015r.) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie, którego § 4 ust. 1 uznano za niekonstytucyjny już w czasie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny nie obowiązywało. Trybunał jednak stwierdził, że uchylenie całego rozporządzenia z 2015 r. przez § 23 rozporządzenia z 2016 r., nie wpłynęło na modyfikację położenia prawnego skarżącego, a treść przepisu intertemporalnego zawartego w § 22 rozporządzenia z 2016 r. prowadzi wprost do wniosku, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. nadal obowiązuje odnośnie do spraw wszczętych i niezakończonych w danej instancji przed 2 listopada 2016 r. W innym zakresie do obowiązującej obecnie regulacji Trybunał nie odniósł się w uzasadnieniu. Nie wyraził więc nawet pośrednio opinii na ten temat, chociaż przepisy ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) tego nie zakazywały, a samo rozporządzenie z 2016r. było znane.

Konstrukcja z kolei rozporządzenia z 2015r. była odmienna niż konstrukcja obecnie obowiązującej regulacji. Przede wszystkim §4 ust.1 stanowił, że opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Można więc przyjąć, że jako zasadę wskazywał na połowę stawki zasądzanej tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną, przy czym stawki maksymalne były wskazane w dalszej części tego samego rozporządzenia. Te stawki maksymalne były z kolei identyczne jak opłaty za czynności adwokackie przewidziane w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie. Ustawodawca obniżał więc zasądzane wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu o połowę, co było regułą, przyjmując jednocześnie, że maksymalne stawki w nim przewidziane były wyjątkiem. Należy bowiem zauważyć, że ust. 2 §4 rozporządzenia z 2015 dawał możliwość podwyższenia zasądzonego wynagrodzenia do stawki maksymalnej.

Obecna regulacja z kolei przewiduje odmienne rozwiązanie. W rozporządzeniu z 2016r. ustalone zostały bowiem ściśle określone stawki, które są przyznawane od Skarbu Państwa tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Co więcej stawka ta może zostać podniesiona do 150% w ściśle określonych sytuacjach związanych z nakładem pracy adwokata, stopniem zawiłości sprawy czy z uwagi na wartość przedmiotu sporu. Porównując jedynie same kwoty przewidziane w rozporządzeniu z 2016 oraz rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie należy zauważyć, że w sprawach, w których występuje wpis stały w postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwoty przyjęte w rozporządzeniu z 2016r. są o połowę niższe niż opłaty minimalne przyznawane stronie wygrywającej proces na podstawie rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. Jednak w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, a więc gdy wpis w danej sprawie sądowej jest stosunkowy nie ma już takiego prostego przelicznika i stosunku 1:2 pomiędzy kwotami określonymi w rozporządzeniu z 2016r. i rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Należy także podkreślić, że zarówno na mocy rozporządzenia z 2015r., jak i obecnie rozporządzenia z 2016r., pełnomocnikowi sąd przyznając określone wynagrodzenie podwyższa je o kwotę podatku od towarów i usług. Tej regulacji z kolei nie ma w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie. Tak więc stronie zwraca się określoną kwotę ustaloną w tym rozporządzeniu nie zasądzając podatku VAT. Należy więc przyjąć, że profesjonalny pełnomocnik, który świadczy pomoc prawną z wyboru musi ją samodzielnie uiścić na rzecz Skarbu Państwa, z kwoty zapłaconej mu przez klienta z tytuły reprezentacji przed sądem. Porównując więc wynagrodzenie, które adwokat otrzymuje tytułem zastępstwa procesowe z urzędu i z wyboru z uwzględnieniem stawki VAT (jest to oczywiście głębokie uproszczenie ze względu na fakt, że w jednym przypadku mamy do czynienia ze zwrotem opłaty z tytułu zastępstwa procesowego stronie wygrywającej, która nie jest wynagrodzeniem pełnomocnika, a z drugiej mamy jednak do czynienia z zapłatą wynagrodzenia), to różnica pomiędzy nimi wcale nie przedstawia się to jako połowa wartości, ale jest mniejsza.

Należy podkreślić, że opłata określona w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie zawsze jest ponoszona przez stronę przegrywającą dane postępowanie. Wyjątkowo może być ona poniesiona przez Skarb Państwa w sytuacji gdy jest on stroną w danym postępowaniu. Takim wyjątkiem są więc postępowania przed sądami administracyjnymi, w których zawsze jedną ze stron jest organ administracji publicznej (nie ma przy tym znaczenia, czy mamy do czynienia z administracją rządową, czy samorządowa, gdyż zarówno funkcjonowanie jednej, jak i drugiej oparte jest o finanse publiczne). W sytuacji więc uchylenia aktu administracyjnego albo stwierdzenia bezczynności na rzecz strony skarżącej zasądzany jest zwrot poniesionych kosztów sądowych. Nie jest to jednak wynagrodzenie dla pełnomocnika. Wynagrodzenie jest bowiem płatne na podstawie umowy zawartej przez klienta z jego pełnomocnikiem z wyboru. To jest jedynie zwrot stronie poniesionych kosztów, przy czym prawodawca doskonale zdaje sobie sprawę, że nie są to całkowite koszty zastępstwa procesowego.

Jednak patrząc się na kwestię zasądzanych kosztów zastępstwa procesowego z wyboru zawsze należy mieć na uwadze, że koszty te ponosi przegrywający. Należy przy tym pokreślić, że koszty te są zasądzane na rzecz konkretnej strony, skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest więc do końca pewne, czy kwota ta summa summarum wpłynie na konto pełnomocnika z wyboru, o ile taka była umowa miedzy skarżącym, a pełnomocnikiem z wyboru dotyczące zapłaty jego wynagrodzenia.

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020r. (SK 66/19) Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie za niekonstytucyjny określony zapis w §4 ust.1, że opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Tak więc nie zostały uchylone zapisy odnoszące się do wszystkich stawek określonych w rozporządzeniu z 2015r. W innym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27lutego 2018 r., SK 25/15 dotyczącego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, także zakwestionowany został tylko jeden konkretny przepis. Trybunał Konstytucyjny nie uchylił więc całego rozporządzenia z 2015r.

Obowiązujące obecnie rozporządzenie z 2016r. wprost określa wysokość zasądzanego od Skarbu Państwa wynagrodzenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Powołana podstawa prawna do wydania tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje obowiązek określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc. Tak też ta dyspozycja ustawowa została wykonana. Zostały wskazane określone kwoty, które dotyczą wszystkich pełnomocników z urzędu. Nie ma więc w tym przypadku zróżnicowania podmiotowego. Co więcej zasądzone wynagrodzenie tytułem zastępstwa procesowego jest podnoszone o podatek VAT. Należy przy tym podkreślić, że dla zasądzonej kwoty nie ma znaczenia czy pełnomocnik z urzędu wygra proces, czy też go przegra. Nie ma także znaczenia jakość samej reprezentacji, trafność i właściwość podnoszonych zarzutów, czy nakład pracy. Wskazana w rozporządzeniu stawka zawsze zostanie zasądzona. Co więcej pełnomocnik z urzędu ma pewność, że Skarb Państwa (w tym przypadku sąd administracyjny) zasadzoną kwotę wypłaci i jest ona płatna bezpośrednio na jego ręce. Wprawdzie koszty są zasądzane dopiero w wyroku kończącym sprawę, ale taki pełnomocnik ma pewność, że zostaną mu one wypłacone. Nie jest więc możliwe, aby w jakikolwiek sposób utracił to wynagrodzenie.

Należy także zauważyć, że rozporządzenie z 2016r. wciąż obowiązuje i ono reguluje kwestę wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Sąd nie jest więc związany w tym zakresie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020r. (SK 66/19). Zresztą, gdyby zakwestionować wszystkie kwoty przewidziane w rozporządzeniu z 2016r., to nie byłoby w ogóle podstawy prawnej do zasądzenia wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu. W odniesieniu bowiem do rozporządzenia z 2015r. Trybunał Konstytucyjny uchylił jedynie jego jeden przepis, który o połowę zmniejszał minimalne wynagrodzenie należne pełnomocnikowi z urzędu. Pozostawił natomiast w mocy pozostałe przepisy, które określały stawki, które można było zasądzić tytułem wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. Gdyby więc sąd postąpił zgodnie z żądaniem skarżącego to musiałby wyeliminować z obrotu prawnego całe rozporządzenie, ze wszystkimi stawkami, a z kolei art. 250 p.p.s.a. nie daje możliwości oparcia się w tej kwestii o rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie. Ewentualnie o to rozporządzenie można by się było oprzeć, gdyby strona reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu wygrała sprawę, a więc jej skarga zostałaby uwzględniona, a decyzja organu administracyjnego uchylona.

Należy na zakończenie rozważyć również kwestię możliwości podniesienia wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu na podstawie §4 ust. 2 rozporządzenia z 2016r. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej 150% opłat określonych w rozdziałach 2-4, następuje z uwzględnieniem:

1) nakładu pracy adwokata, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartości przedmiotu sprawy;

3) wkładu adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) stopnia zawiłości sprawy, w szczególności trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak okoliczności, które wpływałyby na podniesienie opłaty za sporządzenie i wniesienie skargi. Sprawa bowiem dotycząca kosztów postępowania rozgraniczeniowego i nie należy do spraw zawiłych. Co więcej w trakcie trwania postępowania pełnomocnik z urzędu złożył tylko jedno pismo – uzupełnienie skargi samodzielnie sporządzonej przez skarżącego.

Wobec powyższego Sąd przyznał pełnomocnikowi z urzędu podstawową kwotę za reprezentowanie strony z urzędu podniesiona o stawkę VAT.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 250 § 1 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18) pełnomocnikowi przyznano wynagrodzenie w wysokości 240 zł podwyższone o stawkę podatku VAT obowiązującą w dniu orzekania.