Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3151/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr OI/K.111.83.1.2021.TŻ.WS w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz B. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3151/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z 30 czerwca 2021 r. nr OI/K.111.83.1.2021.TŻ.WS w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 26 maja 2021 r. do 25 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 ze zm., dalej: "u.s.w."). Decyzja została wydana w związku z wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego i oskarżenia o to, że pełniąc służbę w oddziale mieszkalnym [...] nie dokonywał kontroli skazanych lub kontrolę pobieżną wykonywał nierzetelnie używając tylko ręcznego wykrywacza metali, nie kontrolował realizacji rozmów telefonicznych przez osadzonych w zakresie limitu czasowego oraz ich ilości, dopuścił do niekontrolowanego ruchu osadzonych w obrębie oddziału mieszkalnego i nawiązywania niedozwolonych kontaktów pomiędzy osadzonymi oraz zezwalał na samowolne oddalanie się osadzonych do cel mieszkalnych, a także wydał osadzonym przedmioty zakwestionowane podczas kontroli cel i pomieszczeń przeprowadzonej w oddziale mieszkalnym [...] w dniu 5 sierpnia 2020 r., na które nie zostały sporządzone przez niego protokoły i które nie zostały zdane do depozytu. W związku z powyższym postępowaniem skarżący podlegał zawieszeniu w czynnościach służbowych od 25 sierpnia 2020 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 94 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 95 ust. 1 u.s.w. Decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma charakter uznaniowy i konstytutywny. Datą, od której decyzja wywołuje skutek prawny, jest data doręczenia decyzji stronie. Rację ma więc skarżący, że przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego od 26 maja 2021 r. do 25 sierpnia 2021 r., wynikające z decyzji nr 264 Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z 26 maja 2021 r. byłoby dopuszczalne wyłącznie w trakcie biegu zawieszenia obejmującego okres "poprzedniego okresu zawieszenia" wynikający z decyzji personalnej nr 150 z 25 lutego 2021 r. Dyrektora Aresztu Śledczego [...] (obejmujący okres od 26 lutego 2021 r. do 25 maja 2021 r.), tj. najpóźniej z dniem 25 maja 2021 r. Po upływie zaś tego terminu przedłużenie zawieszenia jest wykluczone, gdyż "przedłużenie" ze swej istoty zakłada nawiązanie do skutków rozciągniętych w czasie i "obecnych" w chwili prolongaty.

Podsumowując, nie jest uprawnione przedłużenie okresu terminu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, który zakończył bieg. Tym samym Sąd I instancji uznał, iż organ I instancji naruszył przepis prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 94 ust. 3 u.s.w. przez niewłaściwe zastosowanie instytucji przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na "dalszy" okres, tj. od dnia 26 maja 2021 r. do 25 sierpnia 2021 r., podczas gdy przedłużenie terminu zawieszenia skarżącego było dopuszczalne jedynie w czasie oznaczonym poprzednią decyzją personalną. Ustalenie to przesądzało także o wadliwości decyzji wydanej w II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 94 ust. 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego od 25 maja 2021 r. do 25 sierpnia 2021 r. wynikające z decyzji nr 264 Dyrektora Aresztu Śledczego [...] za dopuszczalne wyłącznie w trakcie biegu zawieszenia obejmującego okres "poprzedniego zawieszenia".

W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że błędne jest twierdzenie Sądu, iż "nie można przedłużyć okresu terminu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, który zakończył bieg". Trudno sobie wyobrazić, aby akceptowalne prawnie było działanie organu, który po wydaniu 25 lutego 2021 r. decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych funkcjonariusza od 26 lutego 2021 r. do 25 maja 2021 r. w dniu np. 27 lutego 2021 r. albo nawet później wydał kolejną decyzję o przedłużeniu zawieszenia na kolejny okres. Decyzja taka musiałaby być uznana przez ten sam Sąd za wadliwą albo wydaną z oczywistym rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu każda próba zmuszania organu do wydawania decyzji przedłużających zawieszenie w czynnościach służbowych znacznie wcześniej niż upływa okres uprzedniego zawieszenia to niedozwolone antycypowanie niekorzystnych dla funkcjonariusza zdarzeń, które przecież niekoniecznie mogą trwać do końca okresu zawieszenia.

Dalej podniesiono, że najważniejszą do rozstrzygnięcia kwestią, czego WSA nie uczynił, było ustalenie czy decyzja z 26 maja 2021 r. przedłużająca zawieszenie w czynnościach służbowych od tego dnia do dnia 25 sierpnia 2021 r. w obowiązkach służbowych mogła zawierać początek biegu okresu zawieszenia z daty jej wydania, tj. 26 maja 2021 r. Jeżeli taka możliwość istniała to oczywiste jest, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem żadna przerwa między okresami zawieszenia w czynnościach służbowych nie nastąpiła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości, jako oczywiście bezzasadnej. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu podniósł, że należy zgodzić się z przedmiotowym wyrokiem. Skoro kwestionowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie o przedłużeniu okresu zawieszenia, wydawane w ramach uznania administracyjnego, jest decyzją konstytutywną, to może ono kształtować sytuację strony na przyszłość w sytuacji wydania i doręczenia go stronie przed upływem okresu poprzedniego zawieszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut, naruszenia prawa materialnego w postaci art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie tego przepisu polega na "uznaniu przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego od dnia 25.05.2021 r. do dnia 25.08.2021 r. wynikające z decyzji nr 264 (...) za dopuszczalne wyłącznie w trakcie biegu zawieszenia obejmującego okres poprzedniego zawieszenia". W związku z treścią powyższego zarzutu przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważano również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do zarzucanego uchybienia Sądu I instancji polegającego na braku korelacji między przyjętym przez ten Sąd stanem faktycznym, a jego prawną kwalifikacją.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 218 ust. 1 pkt 4 u.s.w., sprawy dotyczące zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Stosownie do treści art. 218 ust. 4 u.s.w., do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Skoro decyzja personalna o przedłużeniu okresu zawieszenia jest decyzją administracyjną, to o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego i obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.). W konsekwencji, decyzja administracyjna o zawieszeniu lub przedłużeniu zawieszenia postępowania zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Natomiast fakt natychmiastowej wykonalności decyzji wynikający z unormowania art. 218 ust. 2 i 3 u.s.w. ma bezpośredni związek z rozpoczęciem biegu terminu zawieszenia w czynnościach służbowych. Wobec braku odmiennych regulacji kodeksowych odnoszących się do decyzji wydanych na podstawie art. 218 u.s.w. należy więc przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia jedynie z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej, ale wywiera ona skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Ponadto, skoro kwestionowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie o przedłużeniu okresu zawieszenia, wydawane w ramach uznania administracyjnego i jest decyzją konstytutywną, to może ono kształtować sytuację strony na przyszłość w sytuacji wydania i doręczenia go stronie przed upływem okresu poprzedniego zawieszenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro zgodnie z art. 110 k.p.a. dopiero doręczenie wspomnianej decyzji stronie rodzi związane z nią skutki zarówno materialne i procesowe, to nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami wynikającymi z konstytucyjnej zasady państwa prawnego i zasady praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) skonkretyzowanymi w art. 6 i 8 k.p.a. oraz z samą istotą przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 94 ust. 3 zd. 2 u.s.w.) sytuacji, w której organ doręczając decyzję o charakterze uznaniowym wywodzi jej skutki z mocą wsteczną, wbrew obowiązującym go regulacjom procesowym. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych kończył się na podstawie ostatniej decyzji o przedłużeniu zawieszenia 25 maja 2021 r., to z początkiem dnia 26 maja 2021 r. skarżący przestał być zawieszony w tych czynnościach. Zatem wydanie 26 maja 2021 r. decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i jej doręczenie nastąpiło w okresie, kiedy nie był już zawieszony. Jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji "przedłużenie" ze swej istoty "zakłada nawiązanie do skutków rozciągniętych w czasie i obecnych w chwili prolongaty". Nie można przedłużyć okresu terminu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, który zakończył bieg, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom organu, nie ziściła się istota przedłużenia wyłożona przez Sąd I instancji, bowiem nie zaistniało nawiązanie do skutków rozciągniętych w czasie i obecnych tj. w chwili próby prolongaty tego okresu. Sąd I instancji dokonał egzegezy słowa "przedłużenie" i jego istoty i na tej podstawie doszedł do słusznych wniosków.

Za niezasadne uznać należy twierdzenie organu, zgodnie z którym, skoro art. 94 ust. 3 u.s.w. nie reguluje wprost kwestii sposobu przedłużenia przez organ terminu zawieszenia funkcjonariusza służby więziennej w czynnościach służbowych, to WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie był uprawniony, aby dojść do przywołanego wniosku, zgodnie z którym, nie można przedłużyć okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, który zakończył bieg. Oczywiście nieuzasadnione jest twierdzenie organu, zgodnie z którym "istotą przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych jest upływ poprzedniego okresu zawieszenia". Organ nie dostrzega, że jest dokładnie odwrotnie, czemu dał wyraz w szerokim uzasadnieniu Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Należy tu zauważyć, że Sąd I instancji nie stwierdził, że dla poprawności przedłużenia okresu zawieszenia Dyrektor Aresztu powinien wydać decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia zaraz po wydaniu poprzedniej decyzji w tym przedmiocie z 25 lutego 2021 r., tj. np. w dniu 27 lutego 2021 r., jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Natomiast z pewnością Dyrektor AŚ winien wydać taką decyzję przed upływem okresu zawieszenia, tj. przed upływem 25 maja 2021 r., czego bezspornie nie dokonał, wydając i doręczając skarżącemu decyzję dopiero 26 maja 2021 r., zatem po upływie terminu zawieszenia.

W przedstawionych okolicznościach przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej od dnia 26 maja 2021r. do dnia 25 sierpnia 2021 r., wynikające z decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z 26 maja 2021 r. nie było dopuszczalne. Wydanie takiej decyzji było możliwe wyłącznie w trakcie biegu zawieszenia obejmującego "poprzedni okres zawieszenia" wynikający z decyzji personalnej nr 150 z 25 lutego 2021 r. Dyrektora Aresztu Śledczego [...] (obejmującej okres od 26 lutego 2021r. do 25 maja 2021 r.), tj. najpóźniej z dniem 25 maja 2021 r.

Z tych względów nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz B. S., ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.