I OSK 483/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-17	
Data wpływu	2008-04-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Maria Werpachowska	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 536/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 84 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1999 nr 62 poz 689; art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2009 r. nr 5, poz.91	
Tezy
Oceny legalności uchwały rady gminy o przystąpieniu gminy do lokalnej organizacji turystycznej należy dokonywać w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o Polskiej Organizacji Turystycznej ( Dz.U. nr 62, poz. 689 z późn.zm.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 536/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia gminy do lokalnej organizacji 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy C. 360 ( trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 536/07 oddalił skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] nr [...], stwierdzające nieważność uchwały o przystąpieniu gminy do lokalnej organizacji.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące ustalenia i ocenę legalności kontrolowanego aktu.

Wojewoda P., po przeprowadzeniu postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] w sprawie zadeklarowania przystąpienia do Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]" z siedzibą w K. z powodu sprzeczności z art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonywanie przez gminę zadań publicznych, o jakich mowa w art. 163 i 166 Konstytucji RP, sprecyzowanych w ustawie o samorządzie gminnym, powinno być realizowane w granicach prawa.

Zgodnie z art. 84 u.s.g. gminy w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami.

Do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Prawo o stowarzyszeniach, z tym że do założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli. Zdaniem organu art. 84 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis wobec przepisów Prawa o stowarzyszeniach.

Pierwszeństwo maja przepisy art. 84 ust. 1 i 2, wymieniające tylko dwa cele, dla których stowarzyszenie może być tworzone z udziałem gmin, a to: 1) wspieranie idei samorządu terytorialnego, 2) obrona wspólnych interesów. Ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tworzenie i uczestniczenie gmin tylko w tych stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do wskazanych w przepisie art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie − art. 3 ust. 3 pkt 2.

Uchwała Rady Gminy pozostaje więc w sprzeczności z obowiązującym prawem. Stosowanie art. 84 ust. 1 wyłącza stosowanie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. − Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855); organ nadzoru stwierdził więc nieważność uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła Rada Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W motywach skargi zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż jest to lex specialis i dopuszcza tworzenie oraz uczestniczenie gmin w stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do art. 84 ust. 1 cyt. ustawy oraz naruszenie art. 91 przez przyjęcie, iż uchwała objęta aktem nadzoru jest sprzeczna z prawem. Organ nadzoru nie uwzględnił uregulowań przewidzianych przez ustawę o Polskiej Organizacji Turystycznej, a wg niej jest to państwowa osoba prawna powołana w celu wzmocnienia promocji Polski w dziedzinie turystyki w kraju i za granicą.

Polska Organizacja Turystyczna powołana została, aby tworzyć warunki współpracy organów administracji rządowej (...) samorządu terytorialnego i organizacji zrzeszających przedsiębiorców z dziedziny turystyki, w tym samorządu gospodarczego i stowarzyszeń działających w tej dziedzinie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał ocenie przepisy Konstytucji RP obowiązujące w tej materii.

Art. 58 Konstytucji RP przewiduje prawo do zrzeszania się, lecz zawarty on jest w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", a więc adresatem tego przepisu nie jest gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego.

Konstytucja RP w rozdziale VII pt. "Samorząd terytorialny" zawiera przepis wprost odnoszący się do kwestii zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego. Art. 172 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust. 2 tegoż przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma więc zatem konstytucyjne, ale uregulowane odrębnie od uprawnień obywateli, prawo do zrzeszania się.

Szczególną uwagę zwrócił Sąd na treść przepisu art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego "zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa".

Korzystanie zatem z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma być z woli ustawodawcy konstytucyjnego określone przez ustawę, w której znajdować się będą zasady korzystania z powyższego prawa. Taką ustawą jest ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009 ze zm.).

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, aczkolwiek nie wyprowadzone w rozstrzygnięciu nadzorczym z przepisu art. 172 Konstytucji RP, iż zasady zrzeszania się gmin, a więc zasady korzystania z prawa, o jakim mowa w art. 172 ust. 1 Konstytucji RP, określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki wyrażany jest w literaturze prawa konstytucyjnego. Wskazywane są te przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które normują kwestie związków i stowarzyszeń gmin (patrz: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Liber, Warszawa 2000, s. 225).

W myśl przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Sąd błędnie powołał inną ustawę) "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami". Możliwość zatem zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Sąd zauważa również, iż regulacja ustawowa w kwestii prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się przewidziana była także w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426). Art. 75 cyt. ustawy, zwanej Małą Konstytucją, stanowił, iż "zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa".

Na ograniczenia w korzystaniu z prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu do innych podmiotów zwrócono uwagę także w literaturze poświęconej problematyce stowarzyszeń. Zdaniem P. Suskiego, to właśnie m.in. art. 84 u.s.g. określa zasady korzystania z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez gminy (patrz: P. Suski, Stowarzyszenia w prawie polskim, Lexis-Nexis, Warszawa 2002, s. 62).

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie wywodzi w rozstrzygnięciu nadzorczym, że gmina to element władzy publicznej państwa, a wykonywanie zadań przez wspólnotę lokalną musi następować w granicach prawa i na podstawie tegoż prawa.

Nie można pominąć przepisów prawa, które wprost regulują formy korzystania przez gminę z prawa do zrzeszania się, a przepisy ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej nie mają tutaj zastosowania, albowiem problematykę udziału w stowarzyszeniach gmin reguluje ustawa o samorządzie gminnym.

Brzmienie przepisu art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ograniczające formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów wyklucza, aby gmina mogła przystąpić do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawa o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego.

Uchwała rady gminy wyrażająca wolę przystąpienia do stowarzyszenia działającego na podstawie Prawa o stowarzyszeniach narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa samorządu terytorialnego do zrzeszania się, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego Z. M. i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu:

– art. 84 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż jest to lex specialis i dopuszcza tworzenie oraz uczestniczenie gmin w stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do art. 84 ust. 1 powołanej ustawy,

– art. 91 tej ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem,

– art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej, art. 7 i art. 172 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddając krytyce stanowisko Sądu autor skargi przytacza treść art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej, zgodnie z którym członkiem organizacji określonej w tej ustawie "mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2". W art. 3 ust. 2 pkt 1 wymieniona jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca regulując w ten sposób prawo do działania jednostki samorządu terytorialnego w ustawie o Polskiej Organizacji Turystycznej ustanowił przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, jak również do ustawy Prawo o stowarzyszeniach (na co wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy o POT).

Skarga kasacyjna podkreśla, iż przyjęcie stanowiska Sądu uniemożliwia jednostkom samorządu terytorialnego podejmowanie działań korzystnych dla rozwoju regionalnego i lokalnego, a przewidzianych przez ustawodawcę w przedmiotowej ustawie. W takiej sytuacji brak jest podstaw do zarzutu postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niezgodnego z prawem działania Gminy C.

Strona skarżąca podnosi również, że przyjęcie stanowiska Sądu w zaskarżonym wyroku uniemożliwiałoby także działanie jednostek samorządu terytorialnego w myśl przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), której art. 15 tej ustawy stanowi, że członkiem lokalnej grupy działania, działającej z mocy prawa jako stowarzyszenie, może być jednostka samorządu terytorialnego.

Przyjmuje się, że ustawodawca jest racjonalny, wobec czego trudno byłoby przyjąć, że ustawodawca dając podstawę prawną do działania jednostkom samorządu terytorialnego m.in. w ww. dwóch sytuacjach, z góry zakładałby, że są to przepisy "martwe".

W ocenie skarżącej Gminy zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał postawione w niej zarzuty za zasadne.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w przypadku skarg na akty nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego, z uwagi na treść art. 148 ustawy P.p.s.a., jak również regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, podstawy ich uchylenia są odmienne od przewidzianych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Podstawą uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. W sprawach tych podstawą uchylenia jest także naruszenie przepisów prawa regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego, gdyż częstokroć ocena legalności aktów podejmowanych przez organy gmin, dokonywana przez organ nadzoru, obejmuje zgodność z normami prawnoustrojowymi. Naruszenie tej kategorii przepisów mieści się w przesłankach, o których stanowi art. 174 ustawy P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie błąd Sądu pierwszej instancji polegał na bezzasadnym tolerowaniu wadliwej subsumcji przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do objętej nadzorem Wojewody uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...].

Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął − za organem nadzoru − iż przepis art. 84 ust. 1 u.s.g. wyklucza przystąpienie gminy do stowarzyszenia, działającego na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. − Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej i realizującego cele w nim przewidziane.

Przede wszystkim wyjaśniając treść tego przepisu należy sięgnąć do wykładni historycznej. W pierwotnym brzmieniu, sprzed reformy administracji samorządowej, przeprowadzonej w 1998 r., przepis ten zezwalał gminom na tworzenie stowarzyszeń w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy. Obecna treść przepisu, nadana nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497), uwzględnia możliwość tworzenia stowarzyszeń również z powiatami i województwami.

Zważyć jednak należy, iż przepis art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), zw. dalej u.s.p., zezwalający na tworzenie stowarzyszeń przez powiaty, w tym również z gminami, nie zawierał takich ograniczeń jak w przypadku gmin. W pierwotnej regulacji dotyczącej samorządu województwa przepisu stanowiącego odpowiednik art. 84 ust. 1 u.s.g. i art. 75 ust. 1 u.s.p. ustawodawca w ogóle nie zamieścił.

Dopiero nowelizacja dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), obowiązująca z dniem 30 maja 2001 r., dostosowała regulacje we wszystkich trzech ustawach, stwarzając możliwość tworzenia stowarzyszeń z udziałem jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli.

Ustawodawca jednakże w odniesieniu do powiatów i województwa zrezygnował z formuły zamieszczonej w art. 84 ust. 1 ab initio ustawy o samorządzie gminnym, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia przesądzającego o ograniczeniach gminy.

Zważyć należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, poświęconym samorządowi terytorialnemu, nie różnicuje pozycji jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności nie wprowadza zasady podporządkowania gmin, powiatom lub województwom. Wszystkie j.s.t. działają na zasadzie samodzielności i mają zapewnione konstytucyjne granice tej samodzielności.

Ustawowym potwierdzeniem tej zasady jest podział kompetencji (art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 u.s.g. oraz art. 4 u.s.p.), przy czym w art. 4 ust. 6 u.s.p. wprowadzono zasadę, iż zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy. Wyrazem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, stanowiący, że zakres samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. W ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca w sposób wyraźny stwierdził, iż organy województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Taka równoprawna pozycja jednostek samorządu terytorialnego nie pozwala przyjąć, aby w zakresie tworzenia stowarzyszeń powiat i województwo miały pozycję uprzywilejowaną w porównaniu z gminą.

Jeżeli więc przepis art. 172 Konstytucji RP kreuje prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się, to odnosi się ono do wszystkich szczebli podziału terytorialnego, wprowadzonego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603).

W zakresie zasad, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z prawa do zrzeszania się Konstytucja odsyła w art. 172 ust. 3 do ustaw.

W odniesieniu do gmin aktem takim jest niewątpliwie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W art. 84 ust. 1 sformułowane zostały cele, dla których gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwem. Podkreślenia wymaga to, że przepis ten formułuje cele w sposób ogólny. Zarówno wspieranie idei samorządu terytorialnego, jak i obrona wspólnych interesów zawierają w sobie obszerną i bogatą treść i tylko całkowite wykluczenie takich celów mogłoby stanowić podstawę do skutecznego wkroczenia organu nadzoru, gdyby gmina takie stowarzyszenie chciała stworzyć.

Przeciwko przyjęciu literalnej wykładni tego przepisu przemawia wzgląd na wyniki wykładni systemowej. Gdyby przyjąć stanowisko Sądu I instancji i odczytać znaczenie tego przepisu, jak uczynił to Sąd i organ nadzoru, wówczas zarówno powiat jak i samorząd województwa (które mogą tworzyć stowarzyszenia także z gminami) znalazłyby się w pozycji uprzywilejowanej. Takich podstaw nie dają jednak przepisy Konstytucji, gdyż nie stwarzają żadnego przywileju powiatom i województwom.

Przepis art. 172 ust. 3 Konstytucji wymaga, aby realizację prawa do zrzeszania określała ustawa.

Postulat ten jest spełniony w przypadku gdy przepisy innej ustawy, a więc aktu tej samej rangi co ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje wprost możliwość czynnego udziału gminy w stowarzyszeniach.

Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. Nr 62, poz. 689 z późn. zm.).

Ta państwowa osoba prawa (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy) ma przypisane różnorakie działania, szczegółowo wymienione w art. 3, które wykonuje współpracując m.in. z jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 2 pkt 1).

Ustawa w art. 4 ust. 1 dozwala tworzenie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych, do tworzenia i działania których stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. − Prawo o stowarzyszeniach, z tym że członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2.

Jeśli więc akt prawny rangi ustawowej przewiduje członkostwo jednostek samorządu terytorialnego nie czyniąc − w myśl zasad Konstytucji − różnicy w ich uprawnieniach, to przystąpienie Gminy C. do Lokalnej Organizacji Turystycznej "[...]" nie naruszało prawa.

Innymi słowy oceny legalności uchwały rady gminy o przystąpieniu gminy do lokalnej organizacji turystycznej należy dokonywać w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. Nr 62, poz. 689 z późn. zm.), w myśl których członkiem tych organizacji mogą być jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów należało uznać, iż zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 84 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, iż wyklucza on przystąpienie gminy do Lokalnej Organizacji Turystycznej, podczas gdy zastosowanie miały przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej, przewidujące członkostwo gminy w takiej organizacji, a pozostające w zgodzie z porządkiem konstytucyjnym przewidzianym w art. 172 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania skorzystał z możliwości jaką stwarza przepis art. 188 ustawy P.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok na podstawie art. 148 powołanej ustawy uchylił również zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako naruszające wyżej wymienione przepisy oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy P.p.s.a.