Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 445/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 445/18, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w pkt. 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...]; w pkt. 2 stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności; w pkt. 3 stwierdził, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 4 zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł; i w pkt. 5 zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie nierozpoznania odwołania spółki od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Ministra przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 2 w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezałatwienie sprawy niezwłocznie - w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania oraz art. 36 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z podaniem przyczyny zwłoki oraz przez niepouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo że sprawa nie została załatwiona w terminie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 10 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w toku postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 22 000 zł; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na przebieg postępowania w sprawie, przywołała przepisy normujące terminy załatwienia sprawy oraz zasady postępowania administracyjnego. Wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy przez 12 miesięcy (organ nie zastosował w sprawie art. 36 § 1 K.p.a.). Zdaniem skarżącej powyższe oraz fakt, że bezczynność organu miała charakter ciągły i stanowiła o lekceważeniu przez organ zarówno obowiązków wynikających z ustawy, jak i interesu strony do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy, uzasadnia twierdzenie skarżącej, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że decyzją z [...]września 2018 r. znak: [...] zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji. Minister podkreślił, że choć przedmiotowe postępowania nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z K.p.a., to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Ze względu na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, dużą ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Organ dodał, że od kilku już lat liczba spraw, z jaką muszą się mierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i organ drugiej instancji, znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów.

Minister wyjaśnił także, że akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do organu odwoławczego [...] sierpnia 2017 r. Strona zaś w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wniosła o niewydawanie decyzji do czasu przesłania operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie, co miało miejsce [...] września 2017 r. Minister niezwłocznie, w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., po otrzymaniu ponaglenia (pismo z [...] sierpnia 2018 r.), wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na zlecenie organu pierwszej instancji. Jednocześnie w piśmie z tej samej daty organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania.

Organ dodał, że [...] sierpnia 2018 r. rzeczoznawca poinformował go o braku możliwości zaktualizowania operatu szacunkowego, a już [...] sierpnia 2018 r. wpłynęła skarga na bezczynność. Tym samym, zdaniem organu, podjął on czynności zmierzające do zakończenia postępowania niezwłocznie po wpłynięciu ponaglenia, a przed otrzymaniem skargi na bezczynność. Podkreślono również, że ponaglenie wpłynęło do organu [...]sierpnia 2018 r., a skarga na bezczynność wpłynęła już [...] sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd Wojewódzki przypomniał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.

Sąd ustalił, na podstawie akt administracyjnych sprawy, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] załatwione zostało [...] września 2018 r. (po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Od chwili wpływu odwołania do organu ([...] sierpnia 2017 r. ) do dnia jego rozpatrzenia ([...] września 2018 r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Jedyna czynność podjęta po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia to wystąpienie do rzeczoznawcy w sprawie aktualności operatu. Przez ten czas organ nie informował strony o przyczynach nierozpoznania odwołania, dopiero po złożeniu przez nią ponaglenia, w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. poinformował strony o przewidywanym terminie jej zakończenia do [...] września 2018 r.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał, w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., odwołania skarżącej z [...] lipca 2017 r. (wpływ do organu [...] sierpnia 2017 r.). Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a. Organ nie dopełnił również obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 K.p.a. przez rok. W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie Ministra pozostawało w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że z art.149 P.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie – Minister wydał [...] września 2018 r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzję rozpoznającą odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, że art.149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Sąd badając, czy bezczynność organu miała charakter rażący, odwołał się do orzecznictwa wskazującego, że za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sąd podał, że kontroli podlegał okres od [...] sierpnia 2017 r., tj. od wpływu do organu pierwszej instancji odwołania od decyzji Wojewody [...], do dnia wniesienia skargi do organu, tj. [...] sierpnia 2018 r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra [...] września 2018 r., zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Sąd uznał, że w sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 K.p.a. – organ rozpoznał sprawę po ponad roku od jej wpłynięcia. W ocenie Sądu nawet wskazywane przez organ okoliczności związane z trybem rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu), niewystarczającą kadrą do załatwienia ich w terminach ustawowych, skomplikowanym charakterem sprawy oraz fakt, że sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana, nie usprawiedliwiają w żadnej mierze tak długiego okresu jej rozpoznawania, szczególnie że w tym okresie organ nie czynił żadnych ustaleń ani też nie poinformował strony w trybie art. 36 K.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej rozpoznania, poza wystąpieniem 28 sierpnia 2018 r. do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie aktualności operatu (wystąpienie miało miejsce już po otrzymaniu przez organ wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, a także po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność). Jak dodał Sąd, informacja od rzeczoznawcy dotarła do organu również w tym samym dniu co wystąpienie, jednak decyzja w sprawie zapadła dopiero [...] września 2018 r. Powyższe, zdaniem Sądu, pozwalało kwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażącą.

Sąd uznał, że wobec rażącego charakteru naruszenia prawa – zasadne było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Kwota 500 zł, zdaniem Sądu, została uznana za wystarczająco dolegliwą dla organu, biorąc pod uwagę, że jest ona wypłacana ze środków budżetowych. W ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości 22 000 zł była więc nazbyt wygórowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając go w zakresie pkt 3 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu;

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. przez przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 500 zł w sytuacji gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał przez wydanie [...] września 2018 r. decyzji kończącej postępowanie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 4 i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W pismach procesowych z [...] czerwca 2019 r. i [...] czerwca 2021 r. [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że poczynił błędne ustalenia faktyczne, w następstwie których przyjął, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy przyjęciu jednak takiego stanowiska autor skargi kasacyjnej powinien sformułować właściwy zarzut procesowy, to jest zarzutu oparty np. na art. 141 § 4 P.p.s.a. (wadliwe przedstawienie stanu faktycznego), czego jednak nie uczynił. Powyższe skutkuje więc tym, że skład orzekający nie ma obecnie formalnej możliwości by zakwestionować ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd pierwszej instancji.

Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej usiłował dowieść niewłaściwego jego zastosowania w sytuacji, w której - w jego ocenie - nie było podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut zmierzał w istocie do zakwestionowania prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd stanu faktycznego jako mieszczącego się w zakresie ustawowej przesłanki bezczynności "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a więc zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia tej przesłanki. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu, co oznacza, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji stanowiła dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wykładnia nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjnym wobec tego ma jedynie możliwość dokonania oceny, czy zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., była prawidłowa i właściwie zastosowana.

Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa jest w orzecznictwie postrzegane z reguły jako wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym, a na które to pojęcie to składa się m. in. oczywiste lekceważenie wniosków strony czy jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy. Tak też pojęcie to wykładał Sąd Wojewódzki, podnosząc, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz że (cyt.): " dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". W związku z tym Sąd Wojewódzki przyjmując, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] załatwione zostało [...] września 2018 r. (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd), że od chwili wpływu odwołania do organu ([...] sierpnia 2017 r. ) do dnia jego rozpatrzenia ([...]września 2018 r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania, a jedyna czynność podjęta po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, to wystąpienie do rzeczoznawcy w sprawie aktualności operatu oraz że przez ten czas organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, gdyż zrobił to dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia, uznał, że tak długi, w sumie dwunastomiesięczny, okres braku rzeczywistego działania organu, uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie składu orzekającego, przedstawione wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego było w pełni prawidłowe. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie ma bowiem znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne też jest czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu, odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 537).

Zauważenia wymaga także, że formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. skarżący kasacyjnie powiązał go z przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 i art. 36 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł się jednak wyłącznie do wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości i wnikliwości działania organu administracyjnego i podkreślił, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wprawdzie co do szybkości postępowania, pominął natomiast kwestię wnikliwości postępowania. W tym zakresie skarżący kasacyjnie organ podniósł szereg okoliczności: wysoki stopień skomplikowania sprawy, wielość zarzutów strony odwołującej się, konieczność dokonania wnikliwej analizy przepisów prawnych, orzecznictwa sądowego, a także materiału dowodowego, wyjaśnienia kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, a ponadto konieczność rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, a w końcu że organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu niezwłocznie po wpłynięciu ponaglenia, a przed otrzymaniem skargi na bezczynność.

Argumentacja skarżącego organu, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostaje bez wpływu na prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji. Rację należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że w sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 K.p.a., ponieważ organ rozpoznał sprawę po ponad roku od jej wpłynięcia. Wskazywane przez organ okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu jej rozpoznawania, szczególnie że w tym czasie organ nie czynił żadnych ustaleń ani też nie poinformował strony w trybie art. 36 K.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej rozpoznania. Wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie aktualności operatu nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., co nastąpiło po otrzymaniu przez organ wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, a także po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność. Opisywane przez skarżącego kasacyjnie czynności stanowią istotę działania organu administracyjnego rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, a więc co do zasady powinny zamknąć się w terminach przewidzianych przez K.p.a. Akcentowane zaś przez organ trudności związane z analizą materiału dowodowego w postępowaniach, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową, tym bardziej wskazują na brak racjonalnego działania organu, który – wiedząc, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w tego typu sprawach - dopiero po roku wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego o braku możliwości potwierdzenia aktualności dotarła do organu w tym samym dniu co wystąpienie. Trudno więc przyjąć za zasadny argument organu, że tak długi upływ czasu był konieczny ze względu na długotrwałą analizę operatu szacunkowego, nawet gdyby przyjąć, że była ona wymagana przed skierowaniem operatu do rzeczoznawcy majątkowego.

Nieskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący istotnego naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki w sposób istotny naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ przyznał uczestniczce postępowania sumę pieniężną w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy jest to nadmiernie rygorystyczne i jest wynikiem niewystraczająco wnikliwej analizy akt sprawy i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że przyznanie stronie w/w sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania świadczenia może nastąpić także z urzędu, wówczas sąd powinien poszukiwać okoliczności przemawiających za tego rodzaju orzeczeniem w uzasadnieniu skargi (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3834/18).

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a., o czym była mowa powyżej. Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że wniosek strony o przyznanie od organu sumy pieniężnej zasługuje na uwzględnienie i kwotą adekwatną jest kwota 500 zł, jako wystarczająco dolegliwa dla organu, który gospodaruje ograniczonymi środkami budżetowymi. Sąd Wojewódzki ocenił całokształt działań organu i prawidłowo doszedł do przekonania, że noszą one znamiona celowego przedłużania załatwienia sprawy. Zresztą, jak przyznał sam organ, dopiero wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi na bezczynność spowodowało, że organ zaczął respektować obowiązki wynikające z przepisów prawa, tj. przyspieszył postępowanie i podjął rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

Wniosek [...] sp. z o.o. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, nie mógł być uwzględniony. Wniosek został zawarty w pismach z [...] czerwca 2019 r. i [...] czerwca 2021 r., które nie stanowią odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ zostały złożone po upływie terminu o jakim mowa w art. 179 P.p.s.a. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi P. P. doręczono [...] marca 2019 r., czternastodniowy termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną upłynął zatem [...] kwietnia 2019 r. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Powyższe pisma procesowe nie mogły zatem stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zawarty w nich wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł być skuteczny.