Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17 w sprawie ze skargi D.M.J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi D.M.J. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]maja 2017 r., nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 20 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.w.u.KAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następnego po dniu przyjęcia powyższej propozycji, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r., oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji Skarżąca powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Wskazano ponadto, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, stosunek pracy skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W dniu 31 maja 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]wpłynęło sporządzone przez skarżącą wezwanie do złożenia propozycji służby. W jego uzasadnieniu skarżąca podniosła, że złożenie pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w sytuacji, gdy skarżąca jest funkcjonariuszem, w jej ocenie jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem, gdyż organ powinien był złożyć skarżącej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Skarżąca złożyła też odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej – jej zdaniem - decyzję o zwolnieniu jej ze służby. Podniosła też, iż otrzymany dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bezpośrednio wpływa na status, jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od jej decyzji (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwalnia Skarżącą ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem.

W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. - odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, organ poinformował, że przepisy p.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W związku z powyższym, organ uznał, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]znajduje oparcie w przepisach prawa.

Skarżąca wniosła skargę na złożoną jej w dniu 30 maja 2017 r. propozycję pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że treść skargi jednoznacznie wskazuje, że skarżąca uczynniła jej przedmiotem pismo pracodawcy - IAS w [...]z [...]maja 2017 r. nr [...]zawierające propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, wskazując iż w jej ocenie pismo to należy traktować jako "inny akt lub czynność".

Odnosząc się do tak określonego przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia Sąd uznał, że pisemna propozycja złożona funkcjonariuszowi, określająca nowe warunki zatrudnienia w IAS - jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która podlega zaskarżeniu.

Sąd I instancji uznał także, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, choć rzeczywiście mało czytelnie ustawodawca to sformułował, to jednak z treści norm ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS da się wyprowadzić wolę ustawodawcy, że funkcjonariuszom (celnym) pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Wynika to chociażby z treści art. 169 ust. 3 p.w.u.KAS.

Zgodnie z normą wyrażoną w art. 165 ust. 6 ustawy p.w.u.KAS, pracownicy zatrudnieni (...) oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę (...), nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r. otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych (...). W myśl zaś art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS Dyrektor KIS, dyrektor IAS (...), składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na upływ terminów, o których mowa w powyżej przywołanych regulacjach, brak jest zatem w momencie orzekania przesłanki funkcjonalnej, która nie tyle uprawniałaby sąd do postawienia pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie zgodności art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS z Konstytucją, ile dawałaby Trybunałowi podstawy uznania braku wskazywanej powyżej przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, w konsekwencji prowadząc do umorzenia postepowania.

Pojawia się w takim miejscu pytanie jak ma postąpić sąd, gdy dostrzega, że problem konstytucyjny istnieje lecz jest nie rozwiązany, przy jednoczesnym braku zasadności kierowania pytania prawnego do TK?

Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy sąd staje przed problemem konstytucyjnym i jednocześnie nie ma - z jakichkolwiek przyczyn – możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do TK, to wówczas powinien samodzielnie rozstrzygnąć ten problem. Rolą sądu jest bowiem wydanie orzeczenia w oparciu o zgodną z konstytucją podstawę prawną także wtedy, gdy w danej sprawie nie ma możliwości uzyskania orzeczenia TK (tak M. Wiącek, glosa do wyroku SN z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III KRS 34/12).

Skoro bowiem Konstytucja jest najważniejszym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji RP), zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), to istnieje możliwość samodzielnego dokonania przez sąd oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, co staje się obowiązkiem sądu, gdy nie ma możliwości uzyskania orzeczenia od TK (por. ww. glosa M. Wiącek).

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 6 p.w.u.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.

Ust. 7 tego artykułu stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z kolei art. 169 ust. 1 stanowi, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny dotychczasowemu.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. Na podstawie ust. 3, funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Dla tego rozstrzygnięcia istotna jest regulacja zawarta w art. 169 ust. 4, zgodnie z którą propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzupełnieniem powyższej normy jest ust 5, zgodnie z którym, złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji, zaś do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7).

W tym miejscu Sąd podkreślił, iż w art. 169 ust. 4 ustawodawca wskazuje na tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7, z tym jednak, że pierwsza norma wskazuje na formę (decyzja administracyjna), druga zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle przytoczonych uregulowań i w konsekwencji stwierdzenia zaniechania ustawodawcy w zakresie, w jakim nie wskazał on, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi także decyzję w rozumieniu przepisów K.p.a., Sąd I instancji uznał, że norma art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań, wreszcie prawo do sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, otrzymają zaś propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę.

Sąd stanął bowiem na stanowisku, że skoro ustawodawca objął ochroną tych funkcjonariuszy, którym miast służby w izbach celnych zaproponowano służbę w Służbie Celno-Skarbowej, to za rażąco niesprawiedliwe należy uznać brak objęcia taką ochroną tych funkcjonariuszy, którym dotychczasowy stosunek mianowania i służby zastępuje się formą dla nich mniej korzystną – stosunkiem pracy.

W ocenie Sądu, funkcjonariusz, który status ten traci, ma prawo do rzetelnego uzasadnienia, zawartego w decyzji administracyjnej, w jaki sposób posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę, tym bardziej, że zdaniem Sądu decyzja w zakresie nowych warunków zatrudnienia w istocie ma znacznie szersze pole oddziaływania, wobec czego funkcjonariusz powinien nie tylko mieć prawo do poznania argumentów, jakie doprowadziły organ do przekonania, że tym funkcjonariuszem nie powinien już być. Rozstrzygnięcie o przeniesieniu funkcjonariusza celnego do pracy na podstawie umowy o pracę nie tylko pozbawia takiego funkcjonariusza dotychczasowej ochrony ale także potencjalnie:

- eliminuje go z katalogu osób objętych uprawnieniami emerytalnymi, które przysługują funkcjonariuszom;

- może spowodować obniżenie wynagrodzenia (brak gwarancji dotychczasowego uposażenia);

- pozbawia funkcjonariusza dotychczasowych dodatków z tyt. posiadanego stopnia służbowego, czy uprawnienia do dodatkowego urlopu wypoczynkowego

- przerywa jego ścieżkę kariery zawodowej w Służbie Celnej i powoduje konieczność niezwłocznego przystosowania się do nowych warunków nawet w sytuacji, gdy kilkanaście lat spędził on w formacji;

- deprecjonuje akt mianowania;

nie mówiąc już o poczuciu frustracji i niesprawiedliwości, etc.

Pozbawienie funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę ochrony w postaci możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza de facto poddanie funkcjonariuszy celnych procesowi "ucywilnienia", bez zapewnienia im środków odwoławczych.

Sąd I instancji wskazał również na dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych dokonane na podstawie kolejnych pragmatyk. I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802), funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie tej ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej, zaś w zakresie dotyczącym stosunku pracy stosuje się dotychczasowe warunki pracy i płacy. W terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusze celni otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby uwzględniającą ich kwalifikacje, przebieg oraz oceny dotychczasowej pracy. Zasada ta nie obejmowała osób, które nie spełniały jednego bądź kilku rygorów selekcyjnych związanych w pełnieniem służby w Służbie Celnej, tj. nie posiadały obywatelstwa polskiego, nie korzystały z pełni praw publicznych, były karane za przestępstwo popełnione umyślnie, etc. (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o S.C. z 1999 r.). Kolejnym etapem było złożenie przez funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. Przyjęcie propozycji skutkowało przekształceniem się dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby (art. 92 ustawy o S.C. z 1999 r.). Normodawca jednocześnie zagwarantował ochronę prawną funkcjonariuszowi, który nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca. Osoba taka mogła wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy o S.C. z 1999 r.).

Mniej skomplikowany tryb postępowania został przyjęty przez ustawodawcę w procesie tworzenia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy (31 października 2009 r.) pełnili służbę w Służbie Celnej stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy, przepis ten przewidywał płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ust. 4 przewidywał, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 222 ust. 5 –funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji.

Na gruncie powyższego w orzecznictwie zatem przyjmowano, iż odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12, LEX nr 1456986), wypowiadając się w zakresie charakteru zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego - nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Rozważania zawarte w tym orzeczeniu, dotyczące zakwestionowanego art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich formacjach mundurowych mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (por. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19).

W ocenie Sądu I instancji, w badaniu konstytucyjności art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień rekompensujących funkcjonariuszom, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby, skutki tej zmiany, która w istocie sprowadza się do zakończenia służby i rozpoczęcia świadczenia pracy (mimo, iż ustawodawca przewidział zachowanie ciągłości tak służby, jak i pracy w art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS). Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, z powodu jej reformy, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzone w art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS regulacje, pomijające ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego), powinny pozostawać w racjonalnym związku z przyczynami, które rodzą skutek prawny w postaci zmiany stosunku służby na stosunek zatrudnienia.

O ile bowiem reforma służby pozwala podejmować decyzje o doborze funkcjonariuszy (i w tym zakresie legalność tych decyzji podlega kontroli sądowej), to jednak nie usprawiedliwia różnicowania ochrony ich stosunku służbowego, w sposób niekorzystny dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano.

Zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, głosi, że "(...) wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (zob. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; 22 lutego 2005 r., sygn. akt K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; 12 lipca 2012 r., sygn. akt P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i 8 czerwca 2016 r., sygn. akt K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

W konsekwencji Sąd podkreślił, iż ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna. Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to - mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego - niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne" (tak wyrok TK z 12 lipca 2012 r., sygn. akt P 24/10; por. także wyrok TK z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt K 37/13).

W ocenie Sądu I instancji, przyjęta przez ustawodawcę norma art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS w zakresie, w jakim pomija pisemną propozycję zatrudnienia, narusza zakreśloną powyżej zasadę równości. Podnoszony już brak ratio legis wprowadzonego rozwiązania odmiennego potraktowania funkcjonariuszy, którym złożono pisemną propozycję pełnienia służby i funkcjonariuszy, którym złożono pisemną propozycję zatrudnienia, implikuje w ocenie Sądu, wniosek o naruszeniu powyższej zasady.

Także przesłanka proporcjonalności nie wydaje się być spełniona. Waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, który zostanie naruszony w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

Pomijając to, że zdaniem Sądu nie jest racjonalne uzasadnienie odmiennego potraktowania powyżej wskazanych funkcjonariuszy (takiego uzasadnienia brak także w samym uzasadnieniu projektu ustawy p.w.u.KAS), a także, że analizowana regulacja nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (przeciwnie, wskazano powyżej na argumenty przemawiające za potrzebą podobnego traktowania funkcjonariuszy, którym składa się propozycję), to w ocenie Sądu istnieją silniejsze argumenty przemawiające za podobnym traktowaniem tych dwóch grup funkcjonariuszy, jak choćby w zakresie dostępu do sądu.

W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. W celu określenia zakresu prawa do sądu należy doprecyzować znaczenie pojęcia "sprawy", której rozpatrzenia przez sąd może żądać uprawniony podmiot. Pojęcie to nie jest definiowane w przepisach konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje jednak, co mieści się w zakresie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy zakres prawa do sądu trzeba określać poprzez odniesienie do podstawowej funkcji sądów, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych - sporów ze stosunków prawnych (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 332). Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz - z pewnymi wyjątkami - spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych.

Pojęcie sprawy na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. Jest to pojęcie autonomiczne, którego nie można objaśniać wyłącznie poprzez odniesienia do pojęcia sprawy, funkcjonującego na tle poszczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego. Wąskie ujęcie funkcji wymiaru sprawiedliwości determinowałoby bowiem zakres gwarancji konstytucyjnych i mogłoby skutecznie zablokować urzeczywistnienie prawa do sądu. Kierowanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzenia sprawiedliwości, a więc do rozstrzygnięcia o prawach danego podmiotu. Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości, należą nie tylko te, które są objęte bezpośrednio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego.

W rezultacie należy stwierdzić, że konieczność ochrony w demokratycznym państwie takich wartości, jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji. Może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne ograniczenia ochrony sądowej, przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania sądowego w stosunku do ogólnych reguł proceduralnych.

Na tle powyższego Sąd wskazał, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 implikuje treść następnych ustępów tego artykułu (ust. 6 i 7), w istocie zamykając drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, co w konsekwencji, w tym zakresie, narusza także konstytucyjne prawo do sądu.

Końcowo także Sąd podkreślił, że funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu. Brak wymogu, aby w drodze decyzji administracyjnej, która jak wskazywano już, jest jedyną właściwą formą przekształceń stosunku służbowego funkcjonariuszy, wyjaśnić przesłanki, które skutkowały niezłożeniem propozycji służby a zamiast tego złożeniem propozycji zatrudnienia, nie tylko pozbawia ochrony prawnej tych funkcjonariuszy. Taka konstrukcja przepisów sprawia także wrażenie, że Państwo wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję

W ocenie Sądu skarżąca, po 23 latach służby miała słuszne, racjonalne i usprawiedliwione prawo oczekiwać, że rzetelnie realizując powierzone jej dotychczas zadania, będąc oddaną Państwu i dyspozycyjną, służąc interesowi publicznemu i wyrażając tym samym zgodę na ograniczenie swoich praw (co wynika z istoty służby), w służbie pozostanie nadal. Jeśli jednak Państwo, działając poprzez swego ustawodawcę uznało inaczej, to wypełnieniem zasady słusznych oczekiwań jest poprowadzenie procesu administracyjnego zgodnie z jego regułami oraz rzetelne przedstawienie motywów ingerującego w jej dotychczasowy stosunek służbowy rozstrzygnięcia.

Sąd uznał zatem, że wobec stwierdzenia niekonstytucyjności normy zawartej w art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS w zakresie, w jakim pomija pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, pisemna propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi i przedstawiona skarżącej stanowi decyzję administracyjną.

Przyjęcie powyższego twierdzenia implikuje z kolei wnioski w zakresie prawidłowej konstrukcji decyzji administracyjnej, jak i poprzedzającego jej wydanie postępowania w sprawie. W tym miejscu Sąd wskazał, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przyjęcie tezy, iż pisemna propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu K.p.a. skutkuje także uznaniem, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Mieć także należy na względzie, że zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na organie administracyjnym ciąży więc powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podkreślić należy, że podobnie jak inne zasady ogólne postępowania administracyjnego, zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat dobrej woli organu, czy życzenie określonego zachowania się, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.

Konsekwencją powyższego jest także uznanie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu.m.in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Z normy zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. wynika także obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tej normie, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia; dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić.

Z uwagi na pominięcie powyżej wskazanych norm procesowych, których respektowanie powinno towarzyszyć wydaniu decyzji administracyjnej, a także z uwagi na to, iż decyzja zaskarżona (wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania), jak też poprzedzająca jej wydanie decyzja – pisemna propozycja ustalająca nowe warunki zatrudnienia, nie odpowiadały rygorom zawartym w dyspozycji normy art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie zawierały bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego; w szczególności zaś nie odnosiły się do wymogów zakreślonych dyspozycją normy z art. 165 ust. 7, Sąd orzekł o uchyleniu obu decyzji w oparciu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 193 w zw. z art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r, o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. 2016, poz. 2072), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie był on uprawniony, samodzielnie, do przesądzenia, iż Trybunał Konstytucyjny umorzyłby postępowanie w sprawie pytania prawnego na skutek braku przesłanki funkcjonalnej dopuszczającej skierowanie do tego Trybunału pytania prawnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS na skutek upływu terminów, o których mowa w art. 165 ust. 6 i 7 p.w.u. KAS oraz "zaniechania ustawodawcy", którego dopuścił się ustawodawca w p.w.u, KAS, w zakresie, w jakim nie wskazał on, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi decyzję w rozumieniu przepisów IC.p.a., w sytuacji, gdy to Trybunał Konstytucyjny jest tylko władny orzec o braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek;

2) art. 193 w zw. z art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie był on uprawniony, samodzielnie, do ostatecznego badania wystąpienia przesłanki funkcjonalnej dopuszczającej skierowanie do tego Trybunału pytania prawnego w przedmiocie zgodności z ustawą zasadniczą art, 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS na skutek upływu terminów, o których mową w art. 165 ust. 6 i 7 p.w.u. KAS oraz "zaniechania ustawodawcy", którego dopuścił się ustawodawca w p.w.u. KAS, w zakresie, w jakim nie wskazał on, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi decyzję w rozumieniu przepisów K.p.a., w sytuacji gdy to Trybunał Konstytucyjny jest tylko władny orzec o braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek;

3) art. 193 w zw, z art. 178 ust. 1, art. 188 Konstytucji RP, art. 59 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność wystąpienia z ww. pytaniem prawnym, co implikowało stanowisko o braku zasadności kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji, gdy przesłanka dopuszczalności postępowania przed tym Trybunałem wystąpiła;

4) art 193 w zw. z art. 178 ust 1, art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż posiada on legitymację do samodzielnego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, w ramach bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, bez wcześniejszego uruchomienia trybu pytania prawnego i w konsekwencji był uprawniony do samodzielnego zbadania zgodności z ustawą zasadniczą art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS i do uznania jego niekonstytucyjności, w sytuacji, gdy bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP nie oznacza wkraczanie przez Sąd, bez ustawowego upoważnienia, w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego jako jedynego organu uprawnionego do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP erga omnes, w sytuacji gdy podstawowa forma bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy polega na wystąpieniu - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności danego przepisu ustawy z Konstytucją, w szczególności, w sytuacji, która występuje wniniejszej sprawie, gdy sąd jest przekonany o niekonstytucyjności przepisu;

5) art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i art. 104 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia przedstawiona skarżącej stanowi decyzję administracyjną, w sytuacji gdy analiza normatywnej treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, w rozumieniu tych przepisów, nie jest decyzją administracyjną;

6) art. 165 ust. 7 w zw. z 169 ust. 4 p.w.u. KAS i art. 104 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nieusprawiedliwione jest objęcie ochroną tylko funkcjonariuszy, którym zaproponowano służbę w Służbie Celno-Skarbowej, a odebranie takiej ochrony funkcjonariuszom, którym dotychczasowy stosunek mianowania i służby zastąpiono formą mniej korzystną - stosunkiem pracy, w sytuacji gdy ustawowa ochrona jest adekwatna do przysługującego im statusu;

7) art. 165 ust. 7 w zw. z 169 ust. 4 p.w.u. KAS i art. 104 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zasadne jest zrównanie sytuacji funkcjonariusza zwolnionego ze służby i funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pracy w sytuacji, gdy sytuacja prawna tych dwóch podmiotów jest odmienna;

8) art. 188 pkt. 1 w zw. z art. 178 pkt. 1 Konstytucji RP oraz art. art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust.7 i art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS oraz art. 276 ust. 2,5 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma art. 169 ust, 4 p.w.u. KAS narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań, prawa do sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych funkcjonariuszy którzy nie otrzymają propozycji pełnienia służby, otrzymają zaś propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę, w sytuacji gdy:

a) zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które otrzymały propozycję służby i tych osób, które otrzymały propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia wynika z przyjęcia obiektywnego iniedyskryminującego kryterium, którym jest wykonywanie (lub jak w przypadku skarżącej, niewykonywanie) zadań, których realizację ustawodawca powierzył w ustawie o KAS (jej art, 2 ust. 2) wyłącznie funkcjonariuszom Służby Cehio-Skarbowej, stąd też nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) i zasadę słusznych oczekiwań (art. 2 Konstytucji RP),

b) skarżącej zaproponowano nawiązanie stosunku pracy na czas nieokreślony, w dokumencie nazwanym przez ustawodawcę propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, która wbrew błędnemu stanowisku Sądu I instancji nie jest decyzją administracyjną, lecz ofertą zatrudnienia (do której mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy), a skutki prawne określone w tej propozycji zostały uzależnione ustawowo od przyjęcia (lub nie) tej propozycji (art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS), stąd też chybiony jest zarzut Sądu I instancji, że norma art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art, 45 ust. 1 Konstytucji RP), skoro strona sama przyjmując propozycję wyraziła zgodę na przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy. Natomiast w wypadku odmowy przyjęcia propozycji, zostałaby uruchomiona sądowa kontrola "ucywilnienia" skarżącej, co uregulowano w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS i art. 276 ust. 2,5 i 6 ustawy o KAS;

9) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 104 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 8, art, 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS polegające na przyjęciu, że pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia, przedstawiona skarżącej, stanowi decyzję administracyjną, do której mają zastosowanie wskazane normy procesowe postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy przedstawiona propozycja nie ma charakteru decyzji administracyjnej, i w konsekwencji nie, mają do niej zastosowania przepisy K.p.a., a w konsekwencji wniesiona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., czyli Sąd I instancji był zobligowany na mocy tego przepisu skargę odrzucić, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę;

10) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust 1, art. 188 ust. 1, art 193 Konstytucji RP poprzez samodzielne stosowanie Konstytucji RP i i uznanie za niezgodny z ustawą zasadniczą art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 6 i 7 p.w.u. KAS.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uznał, że wniesiona przez pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]maja 2017r. zawierające propozycje pracy stanowi decyzje administracyjną i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, iż wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej D.M.J. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne stało się wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany ( jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu i instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji ( niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia ) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących zastosowania przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP, wydaje się niepotrzebne, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.