II SA/Lu 591/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-18	
Data wpływu	2018-06-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 35 par.1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 145-145b; art. 138 par.2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; art. 200; art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. spraw ze sprzeciwów Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zwraca Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółce z o.o pozwolenia na budowę biogazowni na działkach nr [...], położonych w miejscowości K.. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2012r., po przeprowadzeniu kontroli inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał inwestorowi sporządzenie do dnia [...] października 2012r. zamiennego projektu budowlanego, a po jego złożeniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. dokonał jego zatwierdzenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. W dniu [...] maja 2013r. Stowarzyszenie " [...]" złożyło wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016r. odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2016r. ( II SA/Lu [...] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny obie decyzje uchylił. Sąd wytykając organom ograniczenie się jedynie do badania przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przy pominięciu oceny zasadności podnoszonej przez stronę przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nakazał również uwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w z dnia [...] lipca 2014 r. ( II SA/Lu [...] ), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc zapisów planu miejscowego zezwalające na realizację biogazowni w miejscowości K.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2012r. Na skutek odwołania Stowarzyszenia organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2017r. decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018r. ( II SA/Lu [...] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając odwołanie ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 2018r. jeszcze raz uchylił decyzję z [...] czerwca 2017r. W uzasadnieniu podano, że powodem uchylenia decyzji była błędna ocena zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa biogazownia, co jest związane z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2014 r., ( II SA/Lu [...] ), stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszczała lokalizację biogazowni. Organ wskazał, że ustalenia planu miejscowego stanowią jedną z podstaw prawnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stąd, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ta podstawa odpada. Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, należy ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego ocenie organ pierwszej instancji nie powinien był prowadzić w tej sytuacji postępowania w trybie wznowienia, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 – 145b k.p.a. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności z planem miejscowym. Skoro plan na podstawie którego wydano decyzję w niniejszej sprawie nie obowiązuje ze skutkiem ex tunc, a więc jakby nigdy nie obowiązywał, o takiej zgodności nie może być mowy. W tej sytuacji należy zbadać zgodność inwestycji z ustaleniami wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], zgodnie z którym działki nr [...] przeznaczone są pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie można podzielić zapatrywania organu I instancji, według którego zamienny projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia aktualnych zapisów planu miejscowego dla działek na których jest zlokalizowana inwestycja i w zależności od nich wydać rozstrzygnięcie. Organ zaznaczył, że weryfikacja materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji ma charakter arbitralny, a motywy rozstrzygnięcia nie zostały przekonująco wyjaśnione.

Sprzeciwy od decyzji organu odwoławczego wniosło Stowarzyszenie "[...]" oraz [...] spółka z o.o. W ocenie Stowarzyszenia organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W jego mniemaniu wskazanie organowi I instancji konieczności uzupełnienia akt sprawy o aktualne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadne, skoro te ustalenia znajdują się w aktach sprawy. Organ odwoławczy występując z pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. do Urzędu Miejskiego w P. potwierdził ich aktualność. Nie ma natomiast podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy. W takim przypadku należało wydać decyzję merytoryczną.

Również spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na braku wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, oraz braku ustalenia, że istnieje konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej nie wiadomo, na czym miałoby polegać przekroczenie rzez organ I instancji granic swobodnej oceny dowodów, nie wskazano także choćby jednej przesłanki, która pozwalałaby ustalić w czym upatruje znamion arbitralności przy weryfikacji materiału dowodowego. Nie wskazano także na żaden dowód, który miałby zostać pominięty. Spółka podkreśliła, że materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, co więcej, organ odwoławczy przedstawił własną wykładnię przepisów prawa, co wskazuje, że miał pełną możliwość wydania decyzji merytorycznej. W ocenie spółki działanie organu wskazuje chęć narzucenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego interpretację przepisów, która nie uwzględniałaby orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanego w jej piśmie z [...] maja 2017r. Skarżąca przekonywała, że według aktualnego orzecznictwa wykluczone jest uznanie, aby uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało mieć negatywny wpływ na jej pozycję. Wynika bowiem z niego, że nie można stosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego za nieważny.

W odpowiedziach na sprzeciwy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1304 ) zarządzić łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie obu spraw i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonanie skarżących o wadliwości zastosowania trybu postępowania wynikającego z art. 138 § 2 kpa ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Z tego też powodu uważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. W tym samym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, 13 lutego 2013 r., II OSK 1919/11 oraz 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10 opubl. w CBOSA ), wskazując, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów. Przyjęte założenie dotyczące stosowania decyzji kasacyjnej ma swoje konsekwencje także w zakres jej kontroli przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej wspomnianym przepisem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13 i 9 maja 2017 r. II OSK 2219 opubl. w CBOSA). Z tego powodu dla rozpatrzenia sprzeciwu nie mogą mieć znaczenia zarzuty [...] spółki z o.o, koncentrujące się na wykazaniu braku związku pomiędzy stwierdzeniem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2014 r., ( II SA/Lu 369/13 ) nieważności nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany złożony przez spółkę. W świetle powyższych uwag w niczym nie umniejsza to jednak trafności pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwach.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jej zasadnicze przesłanki opierają się na zaniechaniu dokonania przez organ I Instancji oceny treści zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], który powinien mieć zastosowanie po stwierdzeniu nieważności wspomnianej wyżej uchwały Rady z [...] września 2010r. Uwaga ta jest całkowicie chybiona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko odniósł się do tej sprawy, twierdząc, podobnie jak i organ odwoławczy, że według planu z 2003r. działki [...] położone w miejscowości K. przeznaczone są pod tereny rolne bez prawa zabudowy, ale też nie ma powodów dla których można mu zarzucić braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W aktach znajduje się uchwała z [...] listopada 2003r. złożona przez Burmistrza P. wraz z pismem z [...] kwietnia 2018r., w której informuje o ponownym przesłaniu ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jego treść była znana także organowi I instancji, co przecież jasno wynika z jego decyzji. Nie wiadomo zatem jakie postępowanie dowodowe miałby przeprowadzić organ I instancji w zakresie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie ma żadnej kontrowersji co do jego zapisów odnoszących się do przeznaczenia działek [...], a organy zgodnie przecież przyznały, że inwestycja jest niezgodna z planem. Czym innym są natomiast jego rozważania dotyczące przesłanek wznowienia postępowania i konstatacji, że samo wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a w późniejszym czasie w oparciu o które przeprowadzono postępowanie naprawcze, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany w postępowaniu wznowieniowym. Jest to bowiem ocena prawna zebranego materiału dowodowego, ta zaś okoliczność, jak słusznie podnoszą skarżący, w razie odmiennego stanowiska organu odwoławczego, co przecież jasno wynika z uzasadnienia jego decyzji, nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podobnie należy ocenić wnioski organu odwoławczego co do możliwości wznowienia postępowania, skoro stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 – 145b k.p.a. Jeśli organ uważał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania powinien rozstrzygnąć tę kwestię samodzielnie. Skoro L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, ani nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał także ich powtórnego przeprowadzenia, uzasadnione jest przekonanie, że nie istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach dla Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one zwrot wpisu w kwocie 100 zł, kwotę 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej. O kosztach dla [...] spółki z o.o orzeczono na podstawie art. art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ). Obejmują one zwrot wpisu w kwocie 100 zł i kwotę 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego adwokata. Ponieważ zgodnie z § 2 ust.1 pkt. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 221 poz. 2193 i Dz. U z 2017r. poz. 2263 ) z wysokość wpisu stałego w sprawie sprzeciwu od decyzji wynosi 100 zł, wobec uiszczenia go w wysokości 500 zł, należało na podstawie art. 225 wspomnianej ustawy zwrócić Stowarzyszeniu nadpłacony wpis od sprzeciwu w kwocie 400 złotych.