Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 603/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 6 września 2022 r. nr 9013-2022-001848 w przedmiocie wypłaty pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 31 maja 2022 r., nr 0238-2022-009224; 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz I. N. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 603/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 6 września 2022 r. w przedmiocie płatności na zalesienie za 2021 r.

W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przyznania skarżącej wypłaty na zalesianie za 2021 r. Zdaniem skarżącej organ w sposób nieuprawniony odmówił wypłaty jej tej płatności, ponieważ w obrocie prawnym znajduje się decyzja z 3 lipca 2012 r. przyznająca płatność, na mocy której skarżąca uprawniona jest do otrzymania płatności kontynuacyjnej, o którą wystąpiła w 2021 r. W ocenie organu natomiast odmowę wypłaty przedmiotowej płatności uzasadnia okoliczność działania przez skarżąca w ramach tzw. "sztucznych warunków".

Sąd w pełni podzielił ocenę organu, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy wypłaty skarżącej płatności kontynuacyjnej. Z materiału tego wynika bowiem, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca wraz z mężem podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Małżonkowie zawiązali bowiem w 2010 r. trzy spółki jawne: N. 1 N. spółka jawna, N. 2 N. spółka jawna i N. 3 N. spółka jawna, pozostając ich jedynymi udziałowcami. Siedziby tych spółek mieściły się w miejscu zamieszkania małżonków, a spółki te nie prowadziły żadnej innej działalności poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych oraz transferowaniem ich do majątku małżonków. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi, które pomimo prawnego podziału gospodarstwa małżonków, nie objęły w rzeczywistości wydzielonych im działek w posiadanie i nie były samodzielnymi rolnikami. Spółki te, obok skarżącej, równolegle wystąpiły o wypłatę płatności za 2021 r.

Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować obejście przepisów § 7 rozporządzenia zalesieniowego wprowadzających limit powierzchniowy.

Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez skarżącą i jej męża. Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą i spółki jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego.

Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które dotyczyły niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ norm postępowania administracyjnego "art. 77 ust. 1 w związku z art. 75, art. 76 § 1, a także art. 80" ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej organ niezgodnie z faktami przyjął, że wniosek skarżącej o przyznanie jej corocznej premii na zalesianie wraz z pozostałymi wnioskami naruszał przewidziany w § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 limit powierzchni na jednego rolnika, podczas gdy limit ten wynosi 100 ha.

Zdaniem skarżącej organ naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego także dlatego, że uznał, że do wyliczenia limitu powierzchni na jednego rolnika należy wliczyć także wnioski o wypłatę premii na zalesienie złożone w 2021 r. przez trzy spółki jawne, w których w 2021 roku skarżąca ani jej małżonek nie byli już wspólnikami. Skarżąca zarzuciła, że faktowi temu nie przypisano znaczenia prawnego.

Skarżąca zarzuciła również nieuwzględnienie kolejnego kluczowego faktu, tj. tego iż od grudnia 2020 roku wspólnikiem w/w trzech spółek jawnych współzałożonych przez skarżącą w roku 2010 przestał być również małżonek skarżącej, co jest okolicznością o fundamentalnym znaczeniu, albowiem wraz z nim obiektywnie ustały jakiekolwiek powiązania pomiędzy skarżącą a w/w spółkami.

W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że jej małżonek w grudniu 2020 r. wystąpił ze spółek jawnych, co ujawniono w rejestrze w styczniu 2021 r., a więc na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o premię zalesieniową.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się w istotnej części uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Tworzenie sztucznych warunków pozyskiwania płatności jest czynem, który – jak zasadnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wydanych w tej sprawie decyzjach – skutkuje pozbawieniem prawa do wnioskowanych płatności. Przesądzają o tym przywołane przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisy prawa unijnego.

Niemniej jednak przypisanie jednostce takiego procederu nie może być dowolne; musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ponadto prawnie znaczące stworzenie sztucznych warunków gospodarowania musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem nienależnej pomocy. Należy zatem za każdym razem rozważyć, czy gdyby sztucznych warunków nie stworzono, jednostka nie mogłaby się ubiegać o płatność w ogóle bądź w innej wysokości. Kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie stanowi bowiem podmiotowej cechy dyskwalifikującej wnioskodawcę ubiegającego się o jakąkolwiek płatność, ale o taką, której ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy. Fakt korzystania z sztucznie wywołanych warunków w odniesieniu do jednego rodzaju płatności nie może automatycznie skutkować odmową przyznania płatności w każdej innej sprawie. Dostrzeżenie takiego zachowania wnioskodawcy wymaga zawsze skonkretyzowanej oceny w kontekście przedmiotu pomocy, o który się ubiega.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji i organy akcentowały to, że w odniesieniu do płatności na zalesienie przypisano skarżącej tworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Wskazywano, że w zakresie tej płatności powołanie przez skarżącą spółek jawnych prowadziło do uzyskania płatności wyższej, niż gdyby płatności przyznawano skarżącej bez wykreowania sztucznego stanu rzeczy. Podobnych ustaleń nie dokonano jednak w odniesieniu do płatności zalesienie za 2021 r., bo nie przeanalizowano składu osobowego założonych przez skarżącą spółek jawnych. Akta administracyjne nie zawierają stosownych dowodów na te okoliczności, a w tym zakresie – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej – należało skorzystać z dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to jest odpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzonego w ramach Krajowego Rejestru Sądowego.

Nie ma zatem pewności co do tego, czy istotnie twierdzenie organów o wykreowaniu na potrzeby wcześniej pozyskiwanych płatności sztuczne warunki zachowuje aktualność także w odniesieniu do wniosków złożonych za 2021 r. W konsekwencji zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organy należytej ocenie.

Niedostrzeżenie tych okoliczności przez Sąd pierwszej instancji, a wręcz zaakceptowanie powierzchownych tez sformułowanych przez organy czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że zarówno ona, jak i jej małżonek wystąpili ze spółek jawnych przed złożeniem wniosków za 2021 r., a ostatnia zmiana została ujawniona w rejestrze w styczniu 2021 r. Stanowisko to wymaga zweryfikowania przez organy w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie potwierdzona, to fakt wytworzenia na potrzeby innych płatności sztucznych warunków, które jednak nie miały wpływu na zasadność wniosku skarżącej w tej sprawie nie może stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji odmownej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżąca jest stroną wielu postępowań dotyczących pozyskiwania płatności na zalesienie, w których prezentowane są podobne fakty i dowody. Nie zwalnia to jednak organów ze staranności w podejmowaniu czynności procesowych i indywidualnej oceny zgromadzonego materiału w każdej ze spraw.

Nieuzasadnione natomiast pozostają zarzuty art. 77 ust. 1 k.p.a., dlatego że ustawa procesowa nie zna tak oznaczonej jednostki redakcyjnej. Przepisy kodeksu dzielą się na paragrafy, nie zaś ustępy, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. jest niedokładnie sformułowany, bo nie wskazano którego z paragrafów podniesione naruszenie miałoby dotyczyć.

Rozstrzygając sprawę niniejszą ponownie organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Rozważą, czy istotnie w tym zakresie można mówić o stworzeniu sztucznych warunków rzutujących na fakt bądź nawet tylko zakres płatności, o którą skarżąca się ubiegała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.