II OSK 1781/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-10	
Data wpływu	2014-06-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 123/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 109 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 34 ust. 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 462; § 6 ust. 5; Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 123/14 w sprawie ze skargi "S" w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 123/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę "S." w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia W.M. na: rozbiórkę istniejącego pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...] oraz budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego przy ul. B. [...] w R. na działkach nr [...] i [...] obr. [...], wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, ogrzewania, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznej, komputerowej. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wniosek jest kompletny, a inwestor przedłożył projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w posiadanych specjalnościach wraz z niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, której wniosek dotyczy, na cele budowlane. W szczególności Prezydent stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), a inwestor dopełnił obowiązku wskazanego w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "S." w R..

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta Rzeszowa, wbrew art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie dokonał w sposób należyty oceny kompletności projektu budowlanego, w kontekście załączenia zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnych na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia. Nie wykazał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowani Przestrzennego nr [...] "R.".

Wojewoda Podkarpacki stwierdził także brak ustaleń, odnośnie zgodności, zaprojektowanej (od strony północnej budynku) rampy/pochylni, z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.). W ocenie organu nie została również wyjaśniona kwestia zlokalizowania otworu okiennego cofniętego w stosunku do lica ściany w ścianie wschodniej budynku, która ma być posadowiona w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, w kontekście § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się ponadto do kwestii zgodności projektu budowlanego z wymaganiami dotyczącymi naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia, mając na względzie możliwość przyszłościowego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (położonych w obszarze oznaczonym symbolem U.8 i U/KS.3 na rysunku planu), zgodnie z ich przeznaczeniem (usługi), w sytuacji gdy projektowana część budynku od strony ww. nieruchomości będzie miała wysokość 12,15 m. Prezydent Miasta Rzeszowa nie przeprowadził też analizy posadowienia budynku, w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, mimo że kwestia ta powinna zostać wyjaśniona, w związku z wnioskami zawartymi w dokumentacji projektowej i zalegającej w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] . Organ odwoławczy, odnośnie zarzutu niedoręczenia stronie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji, podniósł, że z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wynika, że projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem: jeden egzemplarz do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, jeden egzemplarz dla organu wydającego pozwolenie na budowę i dwa egzemplarze dla inwestora. Wyjaśnił też, że strony mogą w toku prowadzonego postępowania, zapoznawać się z projektem budowlanym oraz składać w tym zakresie uwagi i zastrzeżenia.

Wojewoda Podkarpacki stwierdził także, że organ I instancji winien dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniami, mając na uwadze zarzut strony odwołującej, która twierdzi, że przed wydaniem decyzji nie została przeprowadzona oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która była wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, odnieść się także do kwestii "pominięcia w obszarze oddziaływania obiektu działki nr [...] "

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła "S." w R., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 109 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia podniosła, że doręczenia wymaga decyzja administracyjna wraz ze wszystkimi jej załącznikami, które stanowią jej integralną część i są niezbędne dla jej wykonania. W takim wypadku doręczenie stronie tylko samej decyzji stanowi rażące naruszenie interesu strony. Nadto, skarżąca zwróciła uwagę, że w toku postępowania organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dalszych egzemplarzy projektów budowlanych w ilości niezbędnej dla doręczenia ich wszystkim stronom postępowania. Podkreśliła, że przepis rangi rozporządzenia wykonawczego do ustawy, nie może być sprzeczny z obowiązkami ustawowymi nałożonymi na organ administracji do których należy zaliczyć obowiązek doręczenia kompletnej decyzji administracyjnej. Strona powołała się na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniesioną skargę podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że Prezydent Miasta Rzeszowa nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, niewyjaśnienie koniecznych, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, okoliczności oznacza prawidłowość zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji w ocenie Sądu I instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Wojewody – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji zaakcentował, że ustalenia jak i ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie były zasadniczo kwestionowane przez żadną ze stron.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd wojewódzki wskazał, że projekt budowlany nie pochodzi od organu administracji publicznej. Jest dokumentem pochodzącym od inwestora i przedstawianym w postępowaniu administracyjnym właściwemu organowi do zatwierdzenia. Stanowi zatem przedmiot decyzji organu udzielającego pozwolenia na budowę. W takim też sensie staje się częścią decyzji administracyjnej, będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast kwestią odrębną jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją go zatwierdzającą. Dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Niedoręczenie tego dokumentu nie może być utożsamiane z naruszeniem zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), skoro w sposób zgodny z art. 73 k.p.a. strona została powiadomiona o złożeniu tego dokumentu i miała wobec tego możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii. Wskazał przy tym, na wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1345/02; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 658/95). Sąd I instancji, zauważył także, że przytoczona regulacja rozporządzenia wskazuje, że ilość egzemplarzy projektu budowlanego jest ściśle reglamentowana. Fakt posiadania statusu strony w postępowaniu dotyczącym procesu inwestycyjnego nie uprawnia strony (podmiotu władającego działką sąsiadującą z działką objętą projektowaną inwestycją) do dysponowania dokumentacją techniczną obiektu należącego do innego podmiotu. Zwiększenie ilości egzemplarzy tego dokumentu ponad określony prawem limit mogłoby zagrażać godnym ochrony interesom inwestora. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż zatwierdzony w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę projekt budowlany służy realizacji go przez inwestora. Egzemplarz projektu z oznaczeniem, że stanowi on integralną część decyzji wraz z aktem organu otrzymuje inwestor, aby mógł realizować zamierzenie inwestycyjne zgodnie z zatwierdzonym projektem. Ochrona interesu prawnego pozostałych, poza inwestorem, stron jest zapewniona dostatecznie przez zagwarantowanie im możliwości zapoznania się z projektem budowlanym w toku trwającego postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 410/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/WA 540/08.

Odnosząc się zaś do wskazanego przez stronę skarżącą wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, Sąd wojewódzki podniósł, że dotyczył on szczególnego stanu faktycznego sprawy. Doręczenie decyzji z załącznikami Wspólnocie Mieszkaniowej było potrzebne do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na projektowaną przebudowę budynku. W tym znaczeniu doręczenie jej także samego projektu budowlanego było konieczne dla wykonania decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "S." w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej "S." w R. wskazała, że Sąd I instancji, wadliwie zaaprobował stanowisko Wojewody Podkarpackiego, co do braku obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę doręczenia stronie projektu budowlanego. W ocenie strony, skoro organ prowadzący postępowanie sam sporządził decyzję i sam w niej wskazał co jest jej załącznikiem, który stanowi integralną część tej decyzji, to nikt nie może (nawet Sąd) zwolnić organu z obowiązku doręczenia stronie w całości danego aktu wraz z załącznikami, gdyż doręczenie tylko części decyzji w sposób oczywisty i logiczny oznacza jej niekompletność. Trudno uznać za prawidłowy pogląd Sądu, że doręczenie dokumentu stanowiącego załącznik do decyzji mogłoby zagrażać godnym ochrony interesom inwestora. Takie stanowisko Sądu obraża zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła także, że przepis rangi rozporządzenia wykonawczego do ustawy, nie może być sprzeczny z nadrzędnymi obowiązkami ustawowymi nałożonymi na organ administracji, do których należy zaliczyć obowiązek doręczenia stronie kompletnej decyzji administracyjnej. W ocenie strony, w zakresie kompetencji ustawowej, zawartej w art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, Minister nie ma legitymacji do określenia i ilości egzemplarzy projektu budowlanego, jakie musi przedkładać wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę. Zapis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r poz. 462), stwierdzający, że projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem: jeden egzemplarz do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, jeden egzemplarz dla organu wydającego pozwolenie na budowę i dwa egzemplarze dla inwestora, albo przekracza zakres upoważnienia ustawowego do wydania przepisu wykonawczego, albo winien być interpretowany jako minimalna ilość projektów budowlanych jakie należy składać do organu administracji. Zdaniem Spółdzielni, w toku postępowania organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dalszych egzemplarzy projektów budowlanych w ilości niezbędnej dla doręczenia ich wszystkim stronom postępowania, skoro projekt budowlany organ uznał za załącznik do wydawanej decyzji stanowiący jej integralną część.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach tej podstawy kasacyjnej strona postawiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut został wadliwie sformułowany.

Wskazać należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK [...]7/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387, LEX nr 952799; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10, LEX nr 672933; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Tak się jednakże w niniejszej sprawie nie stało. Wskazać należy, że nie jest rolą Sądu II instancji wyręczanie strony i poszukiwania za nią konkretnych przepisów procesowych, które zostały uchybione. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto, podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Sąd I instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie mógł go więc naruszyć, poprzez przyjęcie określonego faktu. Mógł go jedynie nie zastosować i w tym zakresie należałoby upatrywać jego ewentualnego uchybienia. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Główne zarzuty skargi i skargi kasacyjnej "S" w R sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazuje na przepisy art. 109 § 1 k.p.a., jak również art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zawiera natomiast delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uwzględniającego zawartość projektu budowlanego w celu zapewnienia czytelności danych. § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia wskazuje, że projekt budowlany sporządza się w czterech egzemplarzach z przeznaczeniem: jeden egzemplarz do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, jeden egzemplarz dla organu wydającego pozwolenie na budowę i dwa egzemplarze dla inwestora.

Powyższa kwestia była już przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2353/12, zawarł pogląd, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., poprzez doręczenie stronom postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę bez projektu budowlanego. Projekt budowlany jest częścią materiału dowodowego, a nie załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dołączany jest on do decyzji, która doręczana jest inwestorowi, ze względów pragmatycznych, to jest po to, by w przypadku kontroli, czy budowa realizowana jest zgodnie z projektem, nie istniała konieczność sięgania do projektu znajdującego się w posiadaniu organu administracji. Z art. 109 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek dołączania do decyzji załącznika w postaci projektu budowlanego. Art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z kolei art. 107 § 2 K.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierają wymogu dołączania do decyzji o pozwoleniu na budowę załącznika w postaci projektu budowlanego.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie zapadłej o sygn. akt SA/Rz 1345/02, wyraził stanowisko, że zwiększenie ilości egzemplarzy szczególnego dokumentu jakim jest projekt budowlany, którego ilość kopii, jak słusznie podnosi organ II instancji, jest reglamentowana (§ 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), ponad określony prawem limit mogłoby zagrażać godnym ochrony interesom inwestora. Zauważył także, że wbrew sugestiom skarżących nie można tutaj mówić o kolizji normy niższego rzędu z zapisem ustawowym, skoro rozporządzenie wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał również, że podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 658/95 (nie publ.) stwierdzając, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku doręczenia stronom projektów architektoniczno-budowlanych stanowiących integralną część decyzji i wobec tego nie doręczenie tego dokumentu nie może być utożsamiane z naruszeniem zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) (...) skoro w sposób zgodny z art. 73 k.p.a. strona została powiadomiona o złożeniu tego dokumentu i miała wobec tego możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii.

W ocenie Sądu II instancji, trudno jest także mówić o kolizji normy niższego rzędu z zapisem ustawowym, skoro w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wprost jest zawarte, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami (...). § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zawiera jedynie informację uszczegóławiającą, dla jakich podmiotów, należy dołączyć żądane projekty budowlane.

Zauważyć należy, iż w przeciwieństwie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której przepisy nie zawierają wymogu dołączania do decyzji o pozwoleniu na budowę załącznika w postaci projektu budowlanego, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm.), a właściwie przepisy, wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ww. ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wprost zawierają informację, co stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 - wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy).

Jednakże nawet i w tym względzie, orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 796/10.

W uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej Spółdzielnia wskazuje jedynie na to, że decyzja powinna być doręczona w całości, zaś według strony nie doręczenie jej z załącznikiem, w postaci projektu budowlanego, narusza prawo. Nie wskazano jednak żadnego powodu, dla którego w ocenie strony, doręczenie decyzji bez załącznika, w sposób istotny wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Nie podano zwłaszcza, na czym polega ten zarzucany "istotny wpływ" na rozstrzygnięcie sprawy. Trudno jest więc uznać, nawet gdyby przyjąć, że formalnie brak doręczenia projektu budowlanego skarżącej stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 109 k.p.a., miał wpływu na wynik niniejszego postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje jedynie sam fakt niedoręczenia projektu budowlanego. Ponadto, podkreślić należy, że skarżąca w żaden sposób nie została pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu czy wypowiedzenia się, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Miała wielokrotnie możliwość zapoznania się z projektem budowlanym i załączonymi do niego dokumentami.

Powołany przez "S." w R. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 157/97, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, dotyczył szczególnego stanu faktycznego sprawy. Doręczenie decyzji z załącznikami Wspólnocie Mieszkaniowej było potrzebne do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na projektowaną przebudowę budynku. W tym znaczeniu doręczenie jej także samego projektu budowlanego było konieczne dla wykonania decyzji. W niniejszej sprawie, wystarczającym dla strony było zapoznanie się z projektem budowlanym w siedzibie organu, tym bardziej, co zostało wyżej wskazane, strona nie wykazał, jaki wpływ miało dla niej niedoręczenie projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym samym skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.