II SAB/Po 58/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-04	
Data wpływu	2014-06-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Elwira Brychcy
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OZ 1170/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 31 poz 206; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505; art. 3 pkt 1 i 3, art. 25 ust. 4; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 52, art. 58 § 1 pkt 6, art. 149, art. 200, art. 205 § 2, art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 czerwca 2013 roku o udzielenie informacji publicznej, w terminie w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, II. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],-zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. J. wniósł w dniu 26 listopada 2014 r. (data nadania pocztowego pisma datowanego na 25 listopada 2014 r.) skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Wojewody Wielkopolskiego (funkcjonariusza publicznego), tj. pełnej wysokości środków publicznych, jakie co miesiąc są wydatkowane na rzecznika wraz ze wszystkimi dodatkami do jego miesięcznego wynagrodzenia brutto, o którą to informację – jak podał w skardze – wystąpił do organu w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. Skarżący zarzucił Wojewodzie, że ograniczył się jedynie do podania informacji polegającej na wymijającym udzieleniu odpowiedzi w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., iż nie jest możliwie udzielenie skarżącemu takiej informacji ze względu na ochronę danych osobowych - i to nie tylko odnośnie samego wynagrodzenia brutto rzecznika prasowego, ale jakichkolwiek środków publicznych wydatkowanych na rzecznika, a związanych z wykonywaniem przez niego obowiązków. W ocenie skarżącego żądana informacją jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków z budżetu Skarbu Państwa na poszczególnych pracowników Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, w tym rzecznika prasowego, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu Kodeksu karnego (dalej: k.k.), bowiem stanowi część aparatu administracji rządowej w terenie (terenowej administracji rządowej). Zdaniem strony bezczynność Wojewody potwierdza pismo tego organu z dnia 18 czerwca 2013 r. znak [...].

Skarżący zarzucił Wojewodzie rażące naruszenie: 1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie netto rzecznika prasowego Wojewody, albowiem organ wymijająco stwierdził, że nie jest możliwie udzielnie takiej informacji ze względu na ochronę danych osobowych, mimo że wszelkie wydatki ponoszone przez Skarb Państwa, jak to ma miejsce chociażby w przypadku wszelkich umów związanych z zamówieniami publicznymi, są zawsze jawne, ponieważ odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 19 k.k. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 k.k. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe i w zw. z § 1, § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej - poprzez bezpodstawne odmówienie udzielenia informacji polegające na wymijającym udzieleniu odpowiedzi w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., że nie jest możliwie udzielenie skarżącemu takiej informacji (o konkretnej wysokości wynagrodzenia brutto rzecznika prasowego) ze względu na ochronę danych osobowych, mimo że skarżący domagał się podania konkretnej wysokości wynagrodzenia brutto.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że pytanie o wynagrodzenie konkretnego funkcjonariusza publicznego (osoby publicznej) rzecznika prasowego jest żądaniem udzielenia informacji publicznej i podlega ujawnieniu, zaś wniosek o podanie wysokości wynagrodzenia nie odnosi się do danych osobowych konkretnego pracownika, lecz sprowadza się do pytania o dysponowanie środkami publicznymi, w tym wypadku przeznaczonymi na wynagrodzenie, a wydatki ponoszone z budżetu organu administracji publicznej na wynagrodzenia bez wątpienia stanowią informację o sprawach publicznych. Zdaniem strony bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

Przy tak ukształtowanych zarzutach i argumentacji skarżący domagał się: 1) zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności; 2) stwierdzenia, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem trwała blisko 6 miesięcy od zgłoszenia żądania, a ponadto organ bezpodstawnie przyjął, że informacja, której udostępnienia się domaga skarżący, nie jest informacją publiczną; 3) zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 10 czerwca 2013 r. nie było podpisane, a w swej treści zawierało żądanie podania na piśmie pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa, jakie co miesiąc są wydatkowane na rzecznika prasowego - wraz ze wszystkimi dodatkami miesięcznymi wynagrodzenia brutto, jak również podania, "jak przebiegł nabór na to stanowisko" i "doręczenia stosowanego dokumentu potwierdzającego jego wybór na to stanowisko oraz kopii okładek akt sprawy w przedmiocie wyboru/powołania rzecznika prasowego". Wojewoda podniósł, że wnioskodawca nie wskazał, iż chodzi mu o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wyjaśnił, że jakkolwiek nie było podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. znak [...] – w zakresie i terminie dopuszczalnym przepisem art. 13 ust. 1 tej ustawy – udzielił odpowiedzi na pismo wnioskodawcy, w którym poinformował, że T. S. jest pracownikiem urzędu wojewódzkiego od [...] 1995 r., a z dniem 7 kwietnia 2008 r. zostało jemu powierzone stanowiska kierownika Oddziału Biura Prasowego i do jego podstawowych zadań należy m.in. realizowanie zadań rzecznika prasowego; poinformował także, że w związku z ochroną danych osobowych nie jest możliwe podanie wysokości wydatkowanych środków publicznych na rzecznika prasowego oraz jego wynagrodzenia brutto. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowe pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 24 czerwca 2013 r., a skarżący nie składał żadnych dalszych pism ani nie kwestionował udzielonej odpowiedzi.

W ocenie Wojewody zarzuty skargi są nieuzasadnione, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność organu administracji, a przepisy dotyczące wydania decyzji odmownej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie miały zastosowania w sprawie. Ponadto podniósł, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem organu do uśnięcia naruszania prawa, co powinno mieć miejsce w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o czynności, stosownie do art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, z uwagi na wniesienie skargi, bez uprzedniego wezwania organu, dopiero po upływie 5 miesięcy wskazuje, że niewątpliwie termin udzielenia odpowiedzi nie był dla skarżącego istotny. W konsekwencji Wojewoda domagał się odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto Wojewoda przedstawił argumentację przemawiającą za tym, że T. S. nie jest funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 oraz art. 115 § 19 k.k., ponieważ pełni wyłącznie czynności usługowe na podstawie umowy o pracę, jest członkiem korpusu służby cywilnej w myśl art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 227, poz. 1505, z późn. zm.) i nie zajmuje się wydawaniem decyzji administracyjnych. Dalej wyjaśnił, że osoba ta nie zajmuje stanowiska rzecznika prasowego, gdyż takowego nie ma w strukturze Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, a jako kierownik Oddziału Biura Prasowego m.in. reprezentuje Wojewodę w kontaktach z mediami, nadzoruje przygotowania i prowadzenie konferencji prasowych oraz koordynuje spotkania Wojewody. Podniósł, że T. S. nie jest rzecznikiem prasowym w rozumieniu art. 11 ust. 4 Prawa prasowego, lecz inną osobą upoważnioną; nie znajduje również zastosowania przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowe, gdyż osoba ta nie została wyznaczona ani powołana w tym trybie. Wojewoda wyjaśnił również, że T. S. nie jest obowiązany do składania oświadczeń majątkowych, a wszelkie dane dotyczące jego wynagrodzenia automatycznie identyfikują tożsamość tej osoby. Powołując się na względy ochrony danych osobowych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926, z późn. zm.) i poglądy piśmiennictwa, Wojewoda jednocześnie stwierdził, że nie było podstaw do wydawania decyzji odmownej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Wojewoda podkreślił, że nie wykonuje czynności związanych ze stosunkiem pracy pracowników, członków korpusu służby cywilnej w Wielkopolskiemu Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu, który zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206, z późn. zm.) jest aparatem pomocniczym Wojewody; natomiast czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz politykę personalną wykonuje Dyrektor Generalny Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2014 r. pełnomocnik procesowy skarżącego podtrzymał argumentację i żądania skargi, w tym doprecyzował żądanie w przedmiocie kosztów postępowaniami poprzez wskazanie ich wysokości (370 zł) i poszczonych składowych. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, zarzucił organowi naruszenie 1) art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 ustawy o służbie cywilnej i w zw. z art. 115 § 18 k.k. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 k.k., bowiem członek korpusu cywilnego w zakresie ochrony traktowany jest jak funkcjonariusz publiczny, a za ujawnieniem informacji o wysokości środków wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne przemawia zasada jawności wydatkowania środków publicznych (art. 34 ustawy o finansach publicznych), zaś działanie takie mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego; art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy organ uznał, że udzielenie żądanej informacji narusza dobra prawnie chronione.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został przyjęty pogląd, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przywołał także pogłębioną argumentację na uzasadnienie wniosku, że w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia, jak i oddalenia skargi.

Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. pełnomocnik skarżonego organu podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest zarzucana Wojewodzie Wielkopolskiemu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 782]) - dalej: u.d.i.p., która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 1 i 4 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości środków wydatkowanych przez Wielkopolski Urząd Wojewódzki w Poznaniu, w tym wysokość wynagrodzenia brutto, na obsługę stanowiska "[...] Biura Prasowego w Gabinecie Wojewody, w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu" (pisownia oryginalna powierzenia stanowiska z dnia [...] 2008 r.) stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od rozstrzygnięcia tej okoliczności zależy ocena, czy Wojewoda w niniejszej sprawie był zobowiązany do udostępnienia takiej informacji, a jeśli tak, to na jakich warunkach i czy podjęte przez tej organ czynności – w postaci skierowania do wnioskodawcy pisma z dnia 18 czerwca 2013 r. – stanowiło wystarczająca reakcję na wniosek. Wobec powyższego zauważyć należy, że skarżony organ, udzielając w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. informacji, uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy funkcjonariusza publicznego ani osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 oraz art. 115 § 19 k.k.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że – jak już wspomniano – pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. Jest nią także wysokość wynagrodzenia urzędników. Ich pensje są wypłacane z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje w administracji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 201r r. sygn. akt II SAB/Gd 64/14 - dostępny jw.). Ponadto okolicznością bezsporną jest, że Wojewoda Wielkopolski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie, a dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego jedynie zapewnia prawidłowe funkcjonowanie urzędu, jak to wynika z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206, z późn. zm.). Istotne jest, że dysponuje określonymi danymi, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie.

Żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości pełnej wysokości środków publicznych, jakie co miesiąc są wydatkowane na stanowisko, z którym w istocie łączy się – co przyznał sam Wojewoda w odpowiedzi na wniosek i w odpowiedzi na skargę – realizowanie zadań rzecznika prasowego, wraz ze wszystkimi dodatkami do jego miesięcznego wynagrodzenia brutto, o którą to informację wystąpił do organu w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., stanowi informację publiczną. Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, umocowanych w art. 61 Konstytucji, praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13, dostępny jw.) warto podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006/3/30). Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/12 - dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/11 z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 - dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne w Internecie - jw.).

Podkreślić również należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Jeszcze raz podkreślić również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, żądana przez skarżącego informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na obsługę stanowiska, w tym wynagrodzenia brutto, kierownika [...] Biura Prasowego w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na obsługę organu oraz na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Bez znaczenia pozostają podnoszone przez Wojewodę kwestie nazwy stanowiska, jakie zajmuje T. S., skoro bez wątpienia skarżącemu chodziło o to stanowisko, które zajmuje ta osoba, a przede wszystkim o koszty związane z takim stanowiskiem, które w swej istocie, w sensie faktycznym, zawiera wykonywanie czynności rzecznika prasowego. Kwestie terminologii i nazewnictwa stanowiska pracy nie mogą bowiem przysłonić istoty żądania skarżącego w niniejszej sprawie.

Również brak dosłownego wyartykułowania, że wnioskodawcy chodzi o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do uznania, że jego wniosek takiego żądania nie zawiera. Treść wniosku jednoznacznie bowiem wskazuje właśnie na taki charakter. Co więcej, w powołanej ustawie brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, który może być zgłoszony w dowolnej formie, nawet ustnej. Za taki wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 166/12, LEX nr 1274715 - dostępny jw.).

W konsekwencji nawet brak podpisania wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. nie mógł stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji, względnie pozostawienia go bez rozpoznania. Warto także podkreślić, że organ skutecznie udzielił odpowiedzi na taki "wybrakowany" wniosek, bez uprzedniego wezwania strony do jego uzupełnienia (podpisania), zatem brak podpisu nie stanowił przeszkody do rozpatrzenia wniosku. Organ dysponował również drugim wnioskiem skarżącego, podpisanym, dotyczącym innej informacji publicznej. Nie było zatem żadnych problemów dotyczących weryfikacji wnioskodawcy, w tym jego adresu.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarżący – pytając o wysokość środków publicznych wydawanych na obsługę stanowiska, w ramach którego wykonywane są czynności rzecznika prasowego Wojewody Wielkopolskiego, w tym wynagrodzenia brutto na danym stanowisku – w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Bez znaczenia pozostaje, że w urzędzie jest tylko jedna osoba, o znanych wnioskodawcy personaliach, która miałaby pobierać takie wynagrodzenie. Ta ostatnia kwestia może mieć bowiem jedynie znaczenie w zakresie ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenia ustawowe.

Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, jak to ujawnił w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.

Z uwagi na treść zapytania skarżącego nie można uznać, że organ udzielił pełnej informacji tak w odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2013 r., jak i w odpowiedzi na skargę (w tym poprzez odwołanie się do przepisów prawa regulujących zatrudnianie pracowników korpusu służby cywilnej). W tej sytuacji argumenty Wojewody nie zasługują na uwzględnienie. Skoro Wojewoda nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia - Sąd uznał zasadność skargi w przedmiocie bezczynności organu. Wyznaczony organowi termin jest wystarczający dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i koresponduje z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej jednak, Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Istotny jest również czas reakcji skarżącego na pismo organu z dnia 18 czerwca 2013 r. (doręczone w dniu 24 czerwca 2013 r.), który nie podjął niezwłocznie działań służących wymuszeniu na organie udzielenia żądanej informacji, lecz wniósł skargę dopiero po upływie 5 miesięcy od otrzymania odpowiedzi organu.

Reasumują wszystko powyższe, Wojewoda Wielkopolski powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.

Z wyżej przytoczonych względów, Sąd na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uwzględnia wniosek skarżącego, fakt korzystania z reprezentacji procesowej i wysokość poniesionych kosztów sądowych.