Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. C. (zwanego dalej stroną lub skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako Kolegium lub w skrócie SKO) z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy U. (dalej jako Wójt lub organ I instancji) z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzające, iż przedsięwzięcie polegające na "budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną" w obrębach: D., G., K., P., P., R. i S. przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Organ I instancji decyzją z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] wydał na rzecz A. Sp. z o. o. (dalej powoływaną także jako inwestor) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3 MW wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną, zlokalizowanych na terenie Gminy U.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 21 grudnia 2009 r.

W dniu 16 grudnia 2013 r. inwestor - działając w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej w skrócie u.o.o.ś.) złożył wniosek o wydanie postanowienia stwierdzającego, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej.

Wójt uwzględnił wniosek i postanowieniem wydanym w dniu 20 grudnia 2013 r., nr [...] stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej. Podjęte postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy U. oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy U. oraz sąsiednich gmin, a także na tablicach ogłoszeń w okolicznych miejscowościach.

Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie Z. C., W. C. i A. C. (skarżący) - właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Żalący się zarzucili Wójtowi naruszenie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. poprzez nie zgodne z prawem stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcia przebiega etapowo. W ocenie stron postępowania ocena czy realizacja przedsięwzięcia przebiegałaby etapowo jest w przypadku zrealizowania przez wnioskodawcę przynajmniej części przedsięwzięcia. Realizacją inwestycji jest jej budowa, a w tym przypadku nie została ona rozpoczęta. Żalący się zakwestionowali przy tym w ogóle możliwość uznania, że przedmiotowa inwestycja przebiega etapowo. Ich zdaniem nie zezwala na to przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.). Wskazano również, że organ nie dokonał żadnych czynności sprawdzających i kontrolujących inwestycję pod kątem jej zgodności z decyzją środowiskową. W szczególności dotyczy to rozbieżności pomiędzy załącznikiem graficznym (rys. 1) do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a mapą zagospodarowania terenu przedłożoną przez inwestora w toku procedury o pozwolenie na budowę. Strony zarzuciły ponadto naruszenie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. poprzez niezastosowanie trybu i formy obwieszczenia.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zauważono, że przepis art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. stanowi m.in. o faktycznym etapowym przebiegu realizacji przedsięwzięcia. Przepisy te mają zastosowanie do przedsięwzięć, w stosunku do których możliwa jest etapowa realizacja. W chwili upływu pierwszych 4 lat, o których mowa w art. 72 ust. 3 u.o.o.ś., etapowa realizacja musi już trwać, aby można było zastosować art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. Przepisy te nie mają zastosowania do sytuacji, w której inwestor po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez kolejne 4 lata nie podjął żadnych działań związanych z realizacją inwestycji (zob. E. Florkiewicz, Procedura uznania przedsięwzięcia za realizowane etapowo, ABC nr 148854). W ocenie Kolegium pojęcia "realizacja inwestycji" nie można utożsamiać z koniecznością prowadzenia, czy nawet rozpoczęcia określonych robót budowlanych. Żaden przepis ustawy nie daje ku temu podstaw. Według składu orzekającego kolegium w analizowanym przypadku chodzi o podjęcie jakichkolwiek działań związanych z realizacją inwestycji. Czynnością tą jest już tylko kontynuowanie uzyskiwania formalnoprawnych zgód właściwych organów koniecznych do rozpoczęcia robót budowlanych. Zaznaczono, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem w przedmiocie udzielania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, stanowiąc etap poprzedzający postępowanie w powyższym zakresie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/GI 271/11, LEX nr 984737). Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. (sygn. akt II OZ 35/10, LEX nr 694286) "decyzja ta jako etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji'. Powyższe, a także treść art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., jednoznacznie wskazują, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, stanowiąc swoiste "rozstrzygnięcie wstępne" wobec kolejnych, formalnych zgód właściwych organów (np. decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę), niezbędnych do faktycznego rozpoczęcia prac. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu II instancji, wystarczyło wykazać, iż wnioskodawca nie poprzestał wyłącznie na uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a podjął kolejne kroki zmierzające do realizacji planowanej inwestycji. Wymóg ten został spełniony. W przekazanych Kolegium aktach sprawy znajdują się decyzje Starosty Ś., zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę poszczególnych elektrowni. Rozstrzygnięcia te jednocześnie przesądzają, że sporne zamierzenie może być realizowane etapowo.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 72. ust. 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 u.p.b. poprzez nie zgodne z prawem stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie przebiega etapowo. Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżący podniósł, że ocena czy realizacja przedsięwzięcia przebiegałaby etapowo jest w przypadku zrealizowania przez wnioskodawcę przynajmniej części przedsięwzięcia. Realizacją inwestycji jest jej budowa, a w tym przypadku nie została ona rozpoczęta. W związku z powyższym organ nie może stwierdzić czy przebiega ona etapowo tym bardziej, że w świetle przepisu art. 33 u.p.b. za taką nie może być uznana. W przekonaniu skarżącego o etapowaniu może być mowa jedynie w przypadku realizacji części inwestycji mogącej samodzielnie funkcjonować. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w szczególności w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego, obiektem budowalnym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (wyroki WSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 344/12; z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 449/11; z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 970/11; z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 260/09). Do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., konieczne jest natomiast wykazanie przez inwestora, że przedsięwzięcie realizowane jest etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący raz jeszcze powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu, że organ nie dokonał żadnych czynności sprawdzających i kontrolujących inwestycje pod kątem jej zgodności z decyzją środowiskową. Według niego, orzekające w sprawie organy jedynie w sposób bardzo lakoniczny stwierdziły brak rozbieżności pomiędzy decyzją środowiskową a przedłożonymi pozwoleniami na budowę. Nie można się z tym zgodzić, ponieważ posadowienie poszczególnych elektrowni wiatrowych na działkach budowlanych w projekcie zagospodarowania terenu złożonym do wniosku o pozwolenie na budowę uległa znaczącym przesunięciom i w związku z tym wyznaczony od elektrowni obszar oddziaływania (w decyzji środowiskowej ma 500m.) zmienił swój zakres i obejmuje działki właściciela nieruchomości, który na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego zmiana lokalizacji elektrowni od kilkudziesięciu do kilkuset metrów poddaje w wątpliwość spójność decyzji środowiskowej z rzeczywistym zamierzeniem inwestora, który to na etapie projektowym dokonał istotnych zmian w projekcie budowlanym. Zmiany takie powodują, że w obszarze oddziaływania obiektu znajduje się właściciel działek, który na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie był uznany za stronę postępowania. Wobec powyższych stwierdzeń w przekonaniu autora skargi przeprowadzenie rzetelnej weryfikacji wymaga porównanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania zgodnie z decyzją środowiskową a działkami, które znajdują się w obszarze ponadnormatywnej emisji hałasu (500 m, zgodnie z deklaracjami inwestora) w przypadku realizacji inwestycji zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę. Zmiana lokalizacji posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych na etapie uzyskiwania pozwoleń na budowę nie można uznać za zgodne z decyzją środowiskową. W ocenie skarżącego rozważanie wymaga również fakt zmiany zasilania inwestycji. Zgodnie z decyzją środowiskową odprowadzanie prądu miało odbywać się do GPZ C., natomiast zgodnie z przedwstępnymi umowami inwestora zawartymi z B. S.A. W. odbiór prądu ma nastąpić do GPZ Ś. Powyższe stanowi również istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji środowiskowej. Ponadto zdaniem skarżącego inwestor zrezygnował z realizacji części inwestycji. W przypadku rezygnacji z realizacji części przedsięwzięcia, dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, powinna być dokonana zmiana tej decyzji. Zgodnie z art. 86 u.o.o.ś., decyzja ta wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Pozwolenie na budowę powinno być więc zgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w przypadku jakichkolwiek zmian w planowanym przedsięwzięciu (także tych dotyczących rezygnacji z realizacji części przedsięwzięcia), powinna być zmieniona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie odwołując się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. uczestnik postępowania – A. Sp. z o.o., podtrzymując dotychczasowe stanowisko spółki dotyczące zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej. W tym zakresie autor skargi zauważył, że u.o.oś. nie określa wprost stron postępowania w przedmiocie wydania stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.o.ś.. Przepis ten stanowi jedynie, że strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, mogą wystąpić do organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z wnioskiem o zajęcie stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. W świetle powyższego w opinii uczestnika postępowania należy uznać, że przepis ten ogranicza strony postępowania w sprawie wydania stanowiska jedynie do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wnioskodawcy, bądź podmiotu, na rzecz którego przeniesiono tą decyzję. Powyższa interpretacja znajduje potwierdzenie w ogólnej normie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można bowiem uznać, by inne osoby niż podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały jakikolwiek interes prawny w przedmiocie wydania kwestionowanego stanowiska. Jedynym celem postępowania w trybie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. oraz konsekwencją zajęcia pozytywnego dla wnioskodawcy stanowiska jest możliwość ubiegania się przez niego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w przedłużony, sześcioletnim terminie. Zajęcie przedmiotowego stanowiska oddziałuje zatem jedynie na sferę praw obowiązków wnioskodawcy, uprawniając go do ubiegania się o pozwolenie na budowę w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Stanowisko to jest zatem całkowicie irrelewantne dla pozostałych stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Mając na uwadze hipotezę art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. oraz ogólną normę art. 28 k.p.a. nie można zatem uznać, by skarżący posiadał interes prawny, legitymujący go do kwestionowania zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie zachodzi związek między sferą jego praw i obowiązków a zaskarżonym rozstrzygnięciem. Ewentualne posiadanie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądza bowiem o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania stanowiska przez właściwy organ w trybie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś.

Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, uczestnik postępowania odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego wskazał, że obarczone są one błędem logicznym i nie zasługują na poparcie. Z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. wynika bowiem, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zagadnienie wstępne w procesie realizacji planowanego przedsięwzięcia, a jej wydanie stanowi przesłankę warunkującą możliwość ubiegania się o wydanie innych decyzji niezbędnych dla jego realizacji, jak chociażby decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę w okresie 4 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, lub w przedłużonym okresie 6 lat, pod warunkiem uzyskania stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do prowadzenia robót budowlanych nie może zatem stanowić przesłanki warunkującej wydanie stanowiska w przedmiocie etapowania przedsięwzięcia w trybie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., gdyż dopiero uzyskanie takiego stanowiska umożliwia ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę w przedłużonym terminie, a kolejno - przystąpienie do prowadzenia robót budowlanych. Ponadto, stosownie do art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony zajmuje stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. W ocenie uczestnika postępowania, wbrew twierdzeniu skarżącego, jedynymi warunkami, od których ustawodawca uzależnił wydanie przedmiotowego stanowiska, jest zatem: zamiar wnioskodawcy etapowania planowanego przedsięwzięcia oraz brak zmian warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według uczestnika postępowania organ II instancji trafnie ustalił powołując się na literaturę przedmiotu, że podstawa do wydania stanowiska w przedmiocie etapowania inwestycji wynika z samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak K. Gruszecki, Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, System Lex). Wobec powyższego, skoro w decyzji środowiskowej w sposób jednoznaczny wskazano, że projektowana inwestycja będzie się składać z kilku zespołów elektrowni wiatrowych, położonych w różnych, często odległych lokalizacjach (pkt 3 decyzji środowiskowej), to przyjąć należy, że organ II Instancji trafnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja uzasadniająca przyjęcie, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie przebiega etapowo. Nadto, organ II Instancji nie poprzestał jedynie na analizie treści decyzji środowiskowej, ale w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że inwestor podjął kolejne kroki zmierzające do realizacji planowanej inwestycji. Ustalono, że w aktach postępowania znajdowały się decyzje Starosty Średzkiego, zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę kolejnych elektrowni wiatrowych, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że inwestor realizuje przedmiotowe zamierzenie budowlane w sposób etapowy. Mając na względzie powyższe, w przekonaniu uczestnika postępowania należy uznać, że organ II Instancji w sposób wyczerpujący i trafny ustalił, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zaistniała sytuacja uzasadniająca zajęcie stanowiska, że planowane przez uczestnika postępowania przedsięwzięcie przebiega etapowo.

Niezależnie od powyższego uczestnik postępowania zauważył, że realizacja przedsięwzięcia o tak dużych rozmiarach, składającego się z 47 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które zlokalizowane są w różnych miejscowościach, również z przyczyn natury technicznej musi przebiegać etapowo. W przypadku inwestycji o podobnym charakterze w pierwszej kolejności realizowane są bowiem drogi dojazdowe do inwestycji, mające na celu zapewnić dojazd odpowiednim sprzętem budowlano-montażowym na teren lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych. Następnie realizowane są linie elektroenergetyczne, zapewniające przyłączenie farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Kolejnym etapem jest wykonanie fundamentów, na których zostaną posadowione maszty elektrowni wiatrowych, zaś dopiero na ostatnim etapie montowane są maszty elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami technicznymi, takimi jak generator, rotor z gondolą oraz wirnikiem oraz śmigła elektrowni wiatrowych. Z uwagi na wielkość i stopień skomplikowania planowanego przedsięwzięcia, jego realizacja musi zatem przebiegać w kilku etapach. Dlatego też inwestor dokonał podziału przedsięwzięcia na kilkanaście samodzielnych etapów, dla których wystąpił z osobnymi wnioskami o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za chybiony uczestnik postępowania uznał również zarzut naruszenia art. 33 u.p.b. W tym zakresie podzielono stanowisko przedstawione przez organ II Instancji, zgodnie z którym organ ten nie był uprawniony (podobnie jak organ I Instancji) do badania prawidłowości rozstrzygnięć podjętych w tym przedmiocie przez właściwe organy architektoniczno-budowlane. Przepis art. 33 u.p.b. jest bowiem kierowany do i stosowany przez organy architektoniczno- budowlane w toku postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzjom wydawanym przez te organy przysługuje domniemanie prawidłowości i dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego we właściwym trybie, są wiążące i nie mogą być skutecznie kwestionowane. W konsekwencji organ II Instancji nie był uprawniony ani zobowiązany do stosowania art. 33 u.p.b. wlanego w niniejszym postępowaniu, co przesądza o tym, że nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu wydając zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku kontroli realizacji inwestycji pod kątem jej zgodności z decyzją środowiskową uczestnik postępowania stwierdził, że nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Żaden bowiem przepis u.o.o.ś. nie zobowiązuje - w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 72 ust. 4 tej ustawy - do przeprowadzania kontroli zgodności realizacji inwestycji z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, orzekające w sprawie organy nie miał prawnej możliwości ustalania rozbieżności pomiędzy załącznikiem graficznym do raportu oddziaływania na środowisko a mapą zagospodarowania terenu przedłożoną przez inwestora w toku procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy też ewentualnej zmiany zasilania inwestycji. Badanie zgodności projektu budowlanego wraz z załącznikami z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy bowiem do organu architektoniczno-budowlanego i odbywa się w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę.

Za chybiony uczestnik postępowania potraktował również zarzut nieważności uchwały Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr [...], uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy U.. Wbrew sugestiom skarżącego, stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje automatycznie wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odpowiedni przepis w tym zakresie znalazłby się w przepisach u.o.o.ś. lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego decyzja środowiskowa oraz zawarte w niej ustalenia są wiążące w niniejszym postępowaniu. Ponadto uczestnika postępowania zauważył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] nie jest prawomocny, co powoduje, że uchwała nadal pozostaje wiążąca w obrocie prawnym.

Uczestnik postępowania wskazał również, że pomimo odmiennych sugestii skarżącego, nie uległy zmianie warunki określone w decyzji środowiskowej. Inwestor nie występował o ich zmianę i nadal realizuje przedsięwzięcie etapowo, w sposób zgodny z warunkami określonymi w pkt. 3-8 decyzji środowiskowej. Ponadto przestrzeganie określonych w decyzji warunków jest na bieżąco kontrolowane przez organy administracji architektoniczno-budowlane w procesie ubiegania się przez inwestora o kolejne pozwolenia na budowę, zaś konsekwentne uzyskiwanie pozytywnych decyzji w tym przedmiocie w sposób jednoznaczny przesądza o zgodności realizacji przedsięwzięcia z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.).

Kompleksowe rozpatrzenie zarzutów przedstawionych w skardze wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługiwał interes prawny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku A. sp. z o.o., w przedmiocie stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na "budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną" w obrębach: D., G., K., P., P., R. i S. przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...].

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 394/11).

W przypadku postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia przyjmuje się, że przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 841/08). Osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu (obejmującym cały proces decyzyjny), poprzedzającym realizację inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09). Skoro zatem nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to skarżącemu przysługuje przymiot strony nie tylko w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacja przedsięwzięcia, ale również w postępowaniu mającym za przedmiot zajęcie stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji (tak też WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 717/12). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą także osoby, które nabyły taki tytuł prawny już po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można się tym samym zgodzić ze stanowiskiem uczestnika postępowania, jakoby stroną postępowania w sprawie dotyczącej zajęcia stanowiska, iż realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jest wnioskodawca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie podmiot, na rzecz którego przeniesiona została ta decyzja, a ich interes prawny wynika wprost z przepisu art. 72 ust. 4 u.o.o.ś.

Stosownie do treści przepisu art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Zgodnie z ust. 4 złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4a).

Mając na uwadze powyższe unormowanie oraz funkcjonujący w orzecznictwie i literaturze pogląd, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, uznać należy, że stronami w postępowaniu dotyczącym zajęcia stanowiska jest zarówno strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, jak również podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia lub także ten podmiot, który wszedł w jego prawa wynikające z nabycia tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie Sądu, skarżącemu będzie zatem przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na "budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną" w obrębach: D., G., K., P., P., R. i S. przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...]. Powyższe wynika z faktu posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

Przedstawione stanowisko dotyczące legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie nie oznacza jednak, że Sąd akceptuje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, poprzez niezgodne z prawem stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie przebiega etapowo. Wbrew stanowisku autora skargi należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa a przytoczona w nim argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Badając w tym zakresie przedmiotową sprawę, Sąd w pełni podziela stanowisko SKO oraz stanowisko zaprezentowane przez uczestnika postępowania przy piśmie z dnia 21 października 2014 r.

Trafnie zatem przyjęto w sprawie, że pojęcia "realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., nie można utożsamiać z koniecznością prowadzenia, czy nawet rozpoczęcia określonych robót budowlanych. Posłużenie się w tym przepisie zwrotem "planowanego przedsięwzięcia" wskazuje, że inwestycja powinna być co najmniej na etapie planowania, a nie już faktycznej realizacji. Zgodnie z art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę w okresie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Uzyskanie natomiast sporego stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. umożliwia ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę w przedłużonym terminie - 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Zgodzić się przy tym należy z uczestnikiem postępowania, że w przypadku tak dużego przedsięwzięcia jakim jest budowa zespołu 47 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, z przyczyn natury technicznej inwestycja musi być realizowana etapowo, poczynając od budowy dróg dojazdowych do inwestycji, następnie realizowaniu linii elektroenergetycznych, zapewniających przyłączenie farmy wiatrowej do sieci elektroenergetycznych. Kolejnymi etapami będzie wykonanie fundamentów, na których zostaną posadowione maszty elektrowni wiatrowych, zaś dopiero na ostatnim etapie montowane są maszty elektrowni wiatrowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi. Powyższe znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materialne dowodowym, świadczącym o tym, że na wniosek inwestora Starosta Średzki wydał odrębne decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej, budowę dróg dojazdowych oraz budowę kolejnych elektrowni wiatrowych.

Skład orzekający w pełni także podzielił stanowisko organu II instancji dotyczące oczekiwanych przez skarżącego czynności sprawdzających i kontrolnych inwestycji pod kątem jej zgodności z decyzją środowiskową. W szczególności podnoszone przez skarżącego wątpliwości dotyczą rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym (rys. 1) do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a mapą zagospodarowania terenu przedłożoną przez inwestora w toku procedury o pozwolenie na budowę, zmiany lokalizacji elektrowni, zmiany GPZ-u oraz rezygnacji z części inwestycji. Stwierdzić więc należy, że sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu za uczestnikiem postępowania odwołać się należy do brzmienia art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., zgodnie z którym, w ramach kontrolowanego postępowania organ uprawniony jest do badania: zamiaru etapowania inwestycji oraz braku zmiany warunków określonych w decyzji środowiskowej. Sugerowane przez skarżącego działania niewątpliwe wykraczają poza wskazany zakres. Co więcej, uzyskiwanie przez inwestora sukcesywnie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ostateczną decyzje środowiskową z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...], świadczy o zgodności realizacji przedsięwzięcia z warunkami określonymi w tejże decyzji.

Należy także zgodzić się z uczestnikiem postępowania, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do czasu więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej w przewidzianym do tego trybie postępowania taka decyzji wywołuje skutki prawne, w tym również w postępowaniu prowadzonym na podstawie 72 ust. 4 u.o.o.ś.

Wobec zatem braku stwierdzenia uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego ani innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.