Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Ćmielów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 302/25 w sprawie ze skargi Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Ćmielów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 302/25, oddalił skargę Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność w całości uchwały nr XVII/98/2025 Rady Miejskiej w Ćmielowie z 18 marca 2025 r., uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów.

Skargą Gmina Ćmielów zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie: art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 91 i 101 u.s.g.; art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawę wydania kontrolowanej przez Wojewodę uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym dalej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz przepis art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (ust. 1); Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (ust. 1a). Stosownie do treści art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Przepisy tej ustawy dają radzie gminy upoważnienie do utworzenia w drodze uchwały parku kulturowego. Nie ma natomiast w ustawie żadnej regulacji w zakresie likwidacji (zniesienia) tej prawnej formy ochrony zabytku bądź możliwości uchylenia swojej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Brak stosownych przepisów nie oznacza, zdaniem sądu, że rada gminy ma zupełną dowolność i nie obowiązują jej żadne ograniczenia w procedurze prowadzącej do uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Podobne zagadnienia w zakresie celów, zasad i form ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu normuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1478), która jednocześnie zawiera regulacje dotyczące zniesienia określonych nią form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 44 ustawy o ochronie przyrody, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 1); Zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (ust. 3); Projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a); Uzgodnienia, o którym mowa w ust. 3a, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (ust. 3b); Zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego (ust. 4).

Powyższe regulacje, zdaniem Sądu, można i należy na zasadzie analogii odnieść do przedmiotowej sprawy w zakresie trybu dotyczącego zniesienia parku kulturowego. Stanowisko to uzasadnia podobieństwo celów jakie realizują obie wymienione wyżej ustawy (ochrona przyrody – ochrona zabytku i opieka nad zabytkiem) oraz okoliczność, że ustanowienie (utworzenie) określonych przepisami tych ustaw form ochrony wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały. Nadto uchylenie uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego jest równoznaczne w skutkach z likwidacją (czy też zniesieniem) utworzonego parku kulturowego, a taką możliwość zniesienia konkretnej formy przyrody (przy zachowaniu szczegółowych warunków) przewiduje art. 44 ustawy o ochronie przyrody. Należałoby zatem przyjąć, że prawidłowa interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonana przy zastosowaniu wykładni systemowej uwzględniającej przywołane regulacje ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że rada gminy posiada kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia swojej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Uprawnienie to wiąże się również z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i realizacji przez nie w ramach zadań własnych tych zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli przepisy stwarzają radzie gminy podstawy do utworzenia parku kulturowego to nie sposób uznać, aby rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały o treści przeciwnej w skutkach. Powyższe nie oznacza jednak, że w odniesieniu do kwestii proceduralnych, z zachowaniem wyłącznie przepisów Statutu Miasta i Gminy Ćmielów dotyczących zwołania sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie oraz podejmowania uchwał, rada może doprowadzić do podjęcia uchwały w tym zakresie. Zgodnie z § 35 ust. 2 Statutu Miasta i Gminy Ćmielów członek rady może wystąpić z wnioskiem o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad zarówno przed uchwaleniem porządku jak i w toku obrad. Stosownie do treści § 45 lit. c Statutu, inicjatywa uchwałodawcza przysługuje co najmniej 3 radnym. Z materiału dowodowego wynika, że wniosek o zmianę porządku obrad złożony został w formie pisemnej na sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie przez 12 radnych Rady Miejskiej w Ćmielowie. Do pisemnego wniosku dołączony został projekt uchwały z uzasadnieniem.

Poza sporem jest zdaniem Sądu okoliczność, że wniosek o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie do porządku obrad dodatkowego punktu "Podjęcie uchwały uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów" - przez uprawnioną grupę radnych, dyskusja nad projektem uchwały oraz jej podjęcie - nastąpiły zgodnie z prawem. Jednakże, w ocenie Sądu, nie są to wystarczające warunku formalne. Rada podejmując uchwałę w przedmiocie uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego powinna zachować taki sam tryb jak przy podjęciu uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Za takim poglądem, zdaniem Sądu, przemawiają analogiczne unormowania zawarte w ustawie o ochronie przyrody, odnoszące się do zniesienia konkretnej formy przyrody. Nie budzi wątpliwości, że zarówno ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyodrębnia krajobraz jako jeden z elementów będących przedmiotem regulacji w ramach ochrony przyrody żywej i nieożywionej. Ochronie i opiece podlega bez względu na stan zachowania krajobraz kulturowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z kolei przepisy ustawy o ochronie przyrody wymieniają zespoły przyrodniczo-krajobrazowe jako fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Nie znajduje zatem racjonalnego uzasadnienia takie stanowisko, że do zniesienia formy przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymagane jest zachowanie warunków określonych w art. 44 ustawy o ochronie przyrody (np. uzgodnienia z właściwym organem), natomiast likwidacja (zniesienie) parku kulturowego zachowania analogicznych warunków nie wymaga, chociaż, co należy podkreślić, wspomniane wyżej regulacje przewidują dla ich utworzenia czy też ustanowienia taki sam tryb, tj. konieczność podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Wreszcie sama Rada uzasadnia swoją kompetencję do podjęcia kontrolowanej przez Wojewodę uchwały, upoważnieniem do podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Skoro zatem organ stanowiący opiera swe kompetencje do uchylenia tej uchwały na upoważnieniu do jej podjęcia o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to konsekwentnie powinien w obu tych przypadkach zachować taki sam tryb. Tymczasem ani z protokołu sesji rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby zostały uwzględnione takie warunki jak przy podjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego tj. opinia konserwatora zabytków oraz informacja dla lokalnej społeczności o podjęciu prac. Materiał dowodowy wskazuje, że podejmując kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałę, rada działała kierując się wyłącznie przepisami o znaczeniu ustrojowym. Istotnie działanie rady było prawidłowe wyłącznie w tym aspekcie.

Sąd zauważył, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadził obowiązek zasięgania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz informowania lokalnej społeczności o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, co jak słusznie podnosi Wojewoda, wskazuje na ich istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy Ćmielów. Celem ich wprowadzenia było stworzenie możliwości wypowiedzenia się co do utworzenia określonej formy prawnej ochrony zabytków. Niewątpliwie powyższy cel jest również istotny w kontekście likwidacji czy też zniesienia parku kulturowego w rezultacie uchylenia uchwały o jego utworzeniu. Ważne jest bowiem ustalenie, czy rzeczywiście teren zasługuje na ochronę krajobrazu kulturowego wraz istniejącymi na nim zabytkami jak również przekonanie członków lokalnej społeczności o podjętych działaniach. Opinia, o której mowa w art. 16 ustawy nie ma charakteru wiążącego, jednak wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Rola opinii konserwatora zabytków jest niezwykle istotna zważywszy na charakter podejmowanej uchwały oraz specjalistyczną wiedzę, jaką dysponuje organ opiniujący. Sąd w pełni akceptuje stanowisko zgodnie z którym, brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Wymóg prawidłowo podjętej uchwały oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takie same skutki wywołuje pominięcie przez Radę Miejską w Ćmielowie konsultacji z członkami lokalnej społeczności. Sąd podniósł, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wprowadzenie uchwały nr XVII/98/2025 do porządku obrad na sesji, a w konsekwencji nadanie jej pilnego charakteru, poddaje pod wątpliwość przestrzeganie przez Radę Miejską zasad demokratycznego państwa prawnego oraz nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ustalenie, że uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie została podjęta w wadliwej procedurze uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, co jest równoznaczne w skutkach z wydanym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Okoliczność, że kontrolowana przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchwała nie spełnia warunków formalnoprawnych uniemożliwia Sądowi odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, które należy uznać za bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Gmina Ćmielów zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 16 ust 1 i 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez błędną wykładnię przepisów w/w ustawy polegającą na przyjęciu, że do uchwały rady gminy uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego stosuje się w drodze analogii przepisy dotyczące utworzenia parku kulturowego, a więc wymagane jest zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz poinformowanie lokalnej społeczności o podjęciu prac nad taką uchwałą uchylającą, podczas gdy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje takie obowiązki wyłącznie w przypadku tworzenia parku kulturowego, a nie w odniesieniu do uchwały rady gminy uchylającej własną uchwałę o utworzeniu parku kulturowego.

W konsekwencji Sąd, wbrew zasadzie legalizmu i zakazowi domniemywania kompetencji organów administracji publicznej, rozszerzył treść art. 16 ustawy o ochronie zabytków, przypisując radzie gminy obowiązki proceduralne, które nie znajdują oparcia w żadnym przepisie prawa, podczas gdy organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa;

2. prawa materialnego - art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię systemową polegającą na niedopuszczalnym zastosowaniu przez Sąd analogii do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie regulacji dotyczących zniesienia określonych nią form ochrony przyrody, mimo że obie ustawy normują odmienne przedmioty ochrony, mają odrębne reżimy prawne, a racjonalny ustawodawca w sposób świadomy w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidział trybu zniesienia parku kulturowego.

W konsekwencji Sąd, wbrew zasadzie legalizmu i zakazowi domniemywania kompetencji organów administracji publicznej, dokonując błędnej wykładni systemowej rozszerzył treść art. 16 ustawy o ochronie zabytków w drodze analogii do ustawy o ochronie przyrody, przypisując radzie gminy obowiązki proceduralne, które nie znajdują oparcia w żadnym przepisie prawa.

3. przepisu postępowania - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezzasadne oddalenie skargi Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody świętokrzyskiego, choć sam Sąd uznał, że działanie Rady Miejskiej w Ćmielowie było prawidłowe w świetle przepisów o charakterze ustrojowym, a Sąd dokonując błędnej wykładni art. 16 ust 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stworzył dla rady gminy niewynikający z ustawy obowiązek proceduralny a następnie na tej podstawie przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego jest zgodne z prawem, tymczasem Wojewoda Świętokrzyski w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zarzucił Radzie Miejskiej w Ćmielowie żadnego skonkretyzowanego istotnego naruszenia prawa, w szczególności w zakresie takiego obowiązku formalnoprawnego, więc powinno to skutkować uchyleniem przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego jako wydanego bez wykazania istotnego naruszenia prawa, które jest warunkiem zastosowania nadzoru w formie stwierdzenia nieważności uchwały.

Oddalenie skargi w oparciu o wykreowany przez Sąd obowiązek proceduralny stanowi wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie może oddalać skargi na podstawie przesłanek niewynikających z przepisów prawa a utrzymać w mocy akt organu nadzoru pozbawiony oparcia w obowiązujących przepisach.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące Gmina Ćmielów zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy na wstępie podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji art. 184 p.p.s.a. wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie, także w części. Tym samym orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jest to bowiem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, stąd też powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji trafnie uznano w nim, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2025 r. odpowiada prawu.

Natomiast przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2025 r. stwierdzające w całości, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nieważność uchwały nr XVII/98/25 Rady Miejskiej w Ćmielowie z 18 marca 2025 r. uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów.

Jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w Ćmielowie w dniu 27 października 2023r. podjęła uchwałę nr LXXVI/508/2023 o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych Gminy Ćmielów. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust.1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w dniu 18 marca 2025 r. uchwałą nr XVII/98/2025 uchylono ww. uchwałę z 27 października 2023 r. w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych Gminy Ćmielów. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano, że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ponieważ Rudzki Park Kulturowy został utworzony uchwałą Rady Miejskiej zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Rada Miejska w Ćmielowie posiada umocowanie do uchylenia uchwały z 27 października 2023 r. nr LXXVI/508/2023 Rady Miejskiej w Ćmielowie.

Nie jest sporne, iż uchwała ta została wprowadzona do porządku obrad w dniu jej podjęcia. Wojewoda przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzając jej nieważność powołał się na kilka przesłanek skutkujących zastosowaniem art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym a to brak ustania przyczyny jej podjęcia i aktualność jej celów, brak uzasadnienia, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, co uniemożliwia jej kontrolę oraz jej sprzecznością z wyrażonymi w art. 7 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasadami prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zastrzeżenia organu nadzoru budziło podawanie w trakcie sesji jako uzasadnienia do podjęcia uchwały informacji sprzecznych ze stanem faktycznym, które jednocześnie wprowadzają w błąd co do brzmienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zakwestionowano, że została ona wprowadzona do porządku obrad w dniu jej podjęcia, przez co nie wszyscy radni mieli możliwość należytego przygotowania się do dyskusji dotyczącej zasadności jej uchwalenia. Podkreślono, że uchwała w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów, zgodnie z procedurą określoną w treści art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlegała konsultacjom społecznym oraz została podjęta po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, co niewątpliwie wskazuje na jej istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy Ćmielów. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie uchwały do porządku obrad na sesji, a w konsekwencji nadanie jej pilnego charakteru, poddaje pod wątpliwość przestrzeganie przez Radę Miejską opisanych na wstępie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę przyjmując, że prawidłowa była ocena organu nadzoru, że Rada Miejska w Ćmielowie podejmując uchwałę Nr XVII/98/2025 z 18 marca 2025 r. istotnie naruszyła prawo, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu z podstawy prawnej kwestionowanej uchwały wynika, że podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (ust. 1); Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia obie ogłoszenia (ust. 1a). Przyznano, iż nie ma natomiast w ustawie żadnej regulacji w zakresie likwidacji (zniesienia) tej prawnej formy ochrony zabytku bądź możliwości uchylenia swojej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Brak stosownych przepisów nie oznacza, zdaniem sądu, że rada gminy ma zupełną dowolność i nie obowiązują jej żadne ograniczenia w procedurze prowadzącej do uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Dalej Sąd ten zaznaczył, iż podobne zagadnienia w zakresie celów, zasad i form ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu normuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która jednocześnie zawiera regulacje dotyczące zniesienia określonych nią form ochrony przyrody. Przywołano art. 44 ustawy o ochronie przyrody, który w ustępie 3 statuuje zasady zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, i wówczas dokonuje tego rada gminy w drodze uchwały i określa przesłanki podjęcia tej uchwały co zdaniem WSA pozwala zastosować ten przepis w drodze analogii, w niniejszej sprawie w zakresie trybu dotyczącego zniesienia parku kulturowego. Stanowisko to uzasadnia podobieństwo celów jakie realizują obie wymienione wyżej ustawy (ochrona przyrody - ochrona zabytku i opieka nad zabytkiem) oraz okoliczność, że ustanowienie (utworzenie) określonych przepisami tych ustaw form ochrony wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały.

Nie można jednak w powyższym zakresie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji bowiem, jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej niedopuszczalnym jest stosować w tej sprawie analogii z ustawy dotyczącej ochrony przyrody. Utworzenie parku kulturowego jest kolejną formą prawnej ochrony zabytków. Inicjatywę i uprawnienia organu ochrony w zakresie utworzenia parku kulturowego powierzono radzie gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty należą w szczególności sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego. Ta prawna forma ochrony zabytków w Polsce, ustanawiana jest uchwałą rady gminy (będącą aktem prawa miejscowego) w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami. Określa ona granice, sposób ochrony oraz zakazy i ograniczenia, często wymuszając sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 44 ustawy o ochronie przyrody dotyczy ustanowienia lub zniesienia pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co nie ma bezpośredniego odniesienia do instytucji parku krajobrazowego.

Analogia nie może służyć do tworzenia nowych obowiązków publicznoprawnych lub ograniczeń wolności obywatela, jeśli ustawa o tym wprost nie stanowi. Nie ma wątpliwości co do niedopuszczalności analogii iuris, czyli tzw. analogii z ducha prawa. Stosowanie bowiem analogii w prawie administracyjnym, co wynika z niekwestionowanego dorobku doktryny prawa administracyjnego, jest niedopuszczalne- patrz wyroki NSA z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08, z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2088/15. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa. Zdaniem NSA nie ma w związku z tym możliwości zastosowania per analogiam rygoryzmów ustawy o ochronie przyrody w sprawie dotyczącej parku kulturowego instytucji dot. ochrony zabytków. Możliwość stosowania w prawie administracyjnym analogii jest niedopuszczalna, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Tak więc zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Zatem zarzut w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię systemową polegającą na niedopuszczalnym zastosowaniu przez Sąd analogii do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie regulacji dotyczących zniesienia określonych nią form ochrony przyrody, mimo że obie ustawy normują odmienne przedmioty ochrony, mają odrębne reżimy, jest usprawiedliwiony. Niemniej jednak nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu.

Przede wszystkim w motywach zaskarżonego wyroku słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że prawidłowa interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uwzględniana przy utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego winna być zastosowania również i przy jego likwidacji (uchyleniu uchwały o utworzeniu). Zdaniem NSA ww. przepisy art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy stosować posiłkowo także przy uchyleniu uchwały o utworzeniu parku kulturowego.

Co do zasady rada gminy posiada kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia wcześniejszej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Uprawnienie to wiąże się również z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i realizacji przez nie w ramach zadań własnych zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli przepisy stwarzają radzie gminy podstawy do utworzenia parku kulturowego to nie sposób uznać, aby rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały o treści przeciwnej w skutkach.

Skoro zatem w realiach tej sprawy organ stanowiący opiera swe kompetencje do uchylenia funkcjonującej w obrocie prawnym uchwały na upoważnieniu do jej podjęcia o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy uwzględnieniu posiłkowego zastosowania ww. normy to konsekwentnie powinien w obu tych przypadkach zachować taki sam tryb. Tymczasem ani z protokołu sesji rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby zostały uwzględnione takie warunki jak przy podjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego tj. opinia konserwatora zabytków oraz informacja dla lokalnej społeczności o podjęciu prac. Materiał dowodowy wskazuje, że podejmując kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałę, rada działała kierując się wyłącznie przepisami o znaczeniu ustrojowym, a to nie jest wystarczające dla prawidłowego zgodnego z prawem podjęcia kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym uchwały. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadził obowiązek zasięgania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz informowania lokalnej społeczności o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, co jak słusznie zaznacza Wojewoda, wskazuje na ich istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy Ćmielów. Celem ich wprowadzenia było stworzenie możliwości wypowiedzenia się co do utworzenia określonej formy prawnej ochrony zabytków. Niewątpliwie powyższy cel jest również istotny w kontekście likwidacji czy też zniesienia parku kulturowego w rezultacie uchylenia uchwały o jego utworzeniu. Ważne jest bowiem ustalenie, czy rzeczywiście teren zasługuje na ochronę krajobrazu kulturowego wraz z istniejącymi na nim zabytkami jak również przekonanie członków lokalnej społeczności o podjętych działaniach. Opinia, o której mowa w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy nie ma charakteru wiążącego, jednak wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Rola opinii konserwatora zabytków jest niezwykle istotna zważywszy na charakter podejmowanej uchwały oraz specjalistyczną wiedzę, jaką dysponuje organ opiniujący.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko, zgodnie z którym brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Wymóg prawidłowo podjętej uchwały oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takie same skutki wywołuje pominięcie przez Radę Miejską w Ćmielowie konsultacji z członkami lokalnej społeczności, poprzez uniemożliwienie składania wniosków dotyczących projektu uchwały (w tym wypadku dot. zniesienia parku kulturowego).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że za istotne naruszenie prawa procesowego uznano w orzecznictwie m.in.: niezasięgnięcie opinii wymaganej prawem przed podjęciem uchwały przez radę gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1347/98). Podobnie w literaturze przedmiotu zauważa się, iż uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Warszawa 2015, s. 202). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Taki właśnie przypadek zaistniał w odniesieniu do uchwały nr XVII/98/2025 Rady Miejskiej w Ćmielowie z 18 marca 2025r., uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów. Dlatego też Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność ww. uchwały z 18 marca 2025 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zatem odpowiada prawu, przy czym zaskarżony wyrok pozostawiający to rozstrzygnięcie nadzorcze w obrocie prawnym mimo częściowo błędnego uzasadnienia także odpowiada prawu. Tym samym Sąd pierwszej instancji stosując, zdaniem NSA, posiłkowo przepis art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadnie uznał, iż do uchwały rady gminy uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego stosuje się przepisy także dotyczące utworzenia parku kulturowego, a więc wymagane jest zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz poinformowanie lokalnej społeczności o podjęciu prac nad taką uchwałą uchylającą. Czyniony w tym zakresie zarzut kasacji, oczywiście pomijając błędną tezę o stosowaniu analogii w administracji, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto niezależnie od powyższych naruszeń prawa, należy podzielić stanowisko organu nadzoru zamieszczone w skarżonym rozstrzygnięciu, iż uchwała objęta kontrolą Wojewody Świętokrzyskiego w istocie pozbawiona jest uzasadnienia zaś w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, co powoduje, że uchwała ta nie poddaje się kontroli. Stosownie do § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przypomnieć należy, że statuowany w ww. przepisach obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu prawa miejscowego stanowi istotną regułę legislacyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA: z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06).

W niniejszej sprawie wymagane informacje co do przesłanek uchylenia uchwały w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów w istocie nie zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione. Tym samym brak uzasadnienia uchwały i jednoczesny brak w aktach sprawy konkretnych informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności- podobnie wyrok NSA z 23 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1157/22.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezzasadne oddalenie skargi Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego. Wbrew temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi bowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie tej nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 148 p.p.s.a. i uchylenia aktu nadzoru. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie zachodzi potrzeba badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Z takim jednak naruszeniem nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie przy ocenie legalności skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odmienne stanowisko skarżącej Gminy nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.