Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 27/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 maja 2018 r. sygn. akt: IV SAB/Wr 27/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we W. na bezczynność Fundacji "[...]" z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Fundację "[...]" we W. do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, w punkcie czwartym zasądził od Fundacji "[...]" na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Fundacja [...] z siedzibą we W. w dniu [...] listopada 2017 r. zwróciła się do Fundacji "[...]" z siedzibą we W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji w 2017 r. zadania publicznego w postaci prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nr [...]i nr [...] we W. przy ul[...] przez podanie wysokości wynagrodzenia wypłaconego wskazanym we wniosku z imienia i nazwiska osobom w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2017 r. lub o przesłanie skanów rachunków i faktur VAT wystawionych w tym zakresie. Ponadto strona zwróciła się o podanie wymiaru godzin, w jakim wymienione we wniosku osoby realizowały zadanie publiczne w styczniu, lutym i marcu 2017 r. ewentualnie o przesłanie skanów kart ewidencji ich czasu pracy.

W odpowiedzi na wniosek Fundacja "[...]" we W. w piśmie z [...] grudnia 2017 r. zawiadomiła skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W skardze na bezczynność z [...] grudnia 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą we W. podała, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił jej żądanych informacji, ani nie została wydana decyzja odmowna. Podmiot zobowiązany ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Stanowisko to zdaniem skarżącej jest błędne, w związku z czym Fundacja wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do załatwienia wniosku, a także o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Fundacja "[...]" wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że działania skarżącej nie stanowią realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, lecz mają na celu wyeliminowanie konkurencji z możliwości udziału w konkursach na prowadzenie nieodpłatnego poradnictwa prawnego na terenie W. Ponadto stwierdzono, że nie dopuszczono się bezczynności, gdyż w świetle obowiązujących przepisów organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych dokumentów, albowiem nie mają one charakteru informacji publicznej. Mają one jedynie charakter dokumentów wewnętrznych tworzonych na potrzeby organizacji pracy. Wyjaśniając swoje stanowisko stwierdzono końcowo, że w takiej sytuacji prawidłowo zawiadomiono skarżącą, że jej wniosek nie może zostać uwzględniony ponieważ żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2030 ze zm.), zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy upoważnienie do powierzenia realizacji tego zadania organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego zostało zrealizowane w niniejszej sprawie w wyniku wykonywania tych zadań przez Fundację "[...]". Skoro tak, to Fundacja ta zobowiązana była do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, a o taką informację wystąpiono we wniosku. W ocenie Sądu, także przepisy ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, zwłaszcza te odnoszące się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, wskazują, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem posiadają przymiot informacji publicznej. Sąd stwierdził, że wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. W sprawie bezspornie skarżąca nie uzyskała wnioskowanej informacji, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia, tym samym podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności w rozpoznawaniu wniosku zainteresowanej Fundacji.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd uznał, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany. Ponieważ organ nie pozostawał bierny i niezwłocznie po otrzymaniu wniosku poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku, Sąd uznał, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i nie zachodziły także podstawy do przyznania od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja "[...]" z siedzibą we Wrocławiu zaskarżając wyrok ten w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej pomimo że działanie Fundacji [...] należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, na co wskazuje metodologia działania Fundacji ukierunkowana nie na uzyskanie informacji publicznej a na pozbawienie Fundacji "[...]" możliwości ubiegania się o udział w konkursie na prowadzenie nieodpłatnych punktów pomocy prawnej w roku 2018 r. na terenie gminy W., o prowadzenie których od 2015 r. stara się Fundacja [...] oraz chęci uzyskania przez pełnomocnika skarżącej Fundacji wynagrodzenia zwielokrotnionego przez liczbę generowanych skarg na bezczynność,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że informacje objęte wnioskiem Fundacji [...] z [...] listopada 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej, podczas gdy wniosek Fundacji w zakresie podania wysokości wynagrodzenia wypłaconego wskazanym wykonawcom w okresie od [...] stycznia do dnia [...] marca 2017 r. lub o przesłanie skanów rachunków i faktur VAT w tym zakresie, jak również o podanie wymiaru godzin w jakim osoby te realizowały zadanie w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2017 r. lub przesłanie skanów kart ewidencji czasu pracy – nie stanowi informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że Fundacja "[...]" pozostaje w stanie bezczynności, podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

- art. 106 § 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie wniosków dowodowych przywołanych w odpowiedzi na skargę przedłożonych na okoliczność nadużycia prawa do informacji publicznej, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] we W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła w pierwszej kolejności zarzut uchybienia przepisowi art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. uznając, że błędnie uznano stan bezczynności w załatwieniu wniosku. Wyjaśniając to twierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek o informację publiczną stanowił nadużycie prawa do tej informacji, co oznacza, że adresat nie popadał w bezczynność, a co więcej, informacje objęte wnioskiem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo Fundacja zareagowała na wniosek z zachowaniem ustawowych terminów, co tym bardziej wskazuje na brak bezczynności po jej stronie.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu na wstępie stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niezmiennie stoi na stanowisku, że przepisy kompetencyjne, a do takich należą wskazane w skardze kasacyjnej, przepisy art. 149 § 1 (zawierający pomniejsze jednostki redakcyjne) oraz § 1a P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, co oznacza że powołanie w treści zarzutu takich właśnie przepisów – zarówno oddzielnie, jak i w powiązaniu - czyni ten zarzut nieskutecznym.

Wskazać także należy, że art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się z dodatkowych jednostek redakcyjnych (trzech punktów). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej (w związku z lapidarnością samego zarzutu), w którym wyjaśniono stanowisko o braku bezczynności organu, a tym samym wskazano na podstawy do oddalenia skargi i brak przesłanek do zobowiązania organu do dokonania określonej czynności, doszedł do przekonania, że sens wskazanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi w istocie zakwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu I instancji o podstawach do uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, a więc dotyczy naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie przez Sąd I instancji stanu bezczynności organu, nie podważając jednak skutecznie stanowiska Sądu o zaistniałych podstawach do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trudno bowiem uznać za właściwie sformułowany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uprawniający Sąd do zastosowania wskazanego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której Sąd ten doszedł do przekonania, że organ w chwili wyrokowania pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł naruszyć powołanego przepisu dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, do określonej w przepisie normy prawa, właśnie w takiej sytuacji zezwalającej na jego zastosowanie. Konsekwencją rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność było określenie wagi stwierdzonej przez Sąd bezczynności, przez zawarcie oceny charakteru bezczynności, jako zaistniałej bez lub z rażącym naruszeniem prawa. Tak więc także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie mógł być skuteczny, skoro Sąd I instancji stosowne rozstrzygnięcie w wyroku uwzględniającym skargę zamieścił.

Jakkolwiek skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia powyższych przepisów określających kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania powiązała z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a., a więc uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji wydane w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. za błędne i wskazując argumentację, jej zdaniem, przemawiającą za oddaleniem skargi, to w ten sposób skonstruowany zarzut nadal nie mógł być skuteczny. Przypomnieć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. (ze sprecyzowaniem konkretnej jednostki redakcyjnej) lub art. 151 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie wymagała powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.

Nie mógł być uwzględniony także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Sąd I instancji. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu wniosków dowodowych przywołanych w odpowiedzi na skargę przedłożonych na okoliczność nadużycia prawa do informacji publicznej. Za pomocą tego zarzutu usiłuje zatem podważyć ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia nadużycia przez Fundację [...] prawa do informacji publicznej.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego, w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Należy stanowczo podkreślić, że Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń Fundacji "[...]" o nadużywaniu prawa przez stronę skarżącą i w wyniku dokonanej oceny uznał ten zarzut za nieuzasadniony na podstawie akt sprawy. Prawidłowości tej oceny, zdeterminowanej materialnoprawnymi aspektami sprawy, nie można skutecznie podważać zarzutem naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. Załączone do akt sądowych akta organu zawierają wszystkie dokumenty, które były następnie objęte wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność wykazania, że działanie Fundacji [...] nie stanowiło realizacji prawa dostępu do informacji publicznej i podlegały ocenie Sądu I instancji.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności zarzucono błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej pomimo że działanie Fundacji [...] należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz chęć uzyskania przez pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia w wyniku generowanych skarg na bezczynność. W ramach uzasadnienia tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w jej ocenie wnioskująca Fundacja nadużywa prawa do informacji publicznej, usiłując realizować w ten sposób swoje prywatne cele, tj. próbuje wyeliminować Fundację "[...]" z możliwości udziału w konkursach na prowadzenie nieodpłatnego poradnictwa prawnego na terenie Gminy W. Wskazuje na to ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz skarg na bezczynność Fundacji "[...]".

Powyższa argumentacja wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd oceny wniosku Fundacji [...], jako wniosku dotyczącego informacji publicznej. Usiłuje zatem zakwestionować zarówno prawidłowość oceny jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy jakim jest ten wniosek, jak i innych okoliczności faktycznych związanych z realizacją prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę. Tak skonstruowany zarzut niewątpliwie nie stanowi zarzutu błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza gdy się zważy, że przepisy te odnoszą się do materialnoprawnych podstaw publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej i materialnoprawnych podstaw kwalifikowania określonej informacji jako informacji publicznej, a strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej z istoty rzeczy nie kwestionuje tych podstaw. O nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej można bowiem mówić wtedy, gdy akceptuje się istnienie tego prawa i jego przedmiotu, a kwestionuje jedynie np. sposób czynienia użytku z tego prawa. Sposób czynienia użytku z prawa podmiotowego to jednak kwestia określonych zachowań faktycznych.

W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Podobnie w przypadku drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakwestionowano prawidłowość uznania, że informacje objęte wnioskiem posiadają przymiot informacji publicznej, odnosząc się w tym zarzucie wprost do treści wniosku, a więc do żądania podania wysokości konkretnego wynagrodzenia wskazanych w nim osób lub przesłania skanów rachunków i faktur VAT w tym zakresie oraz podania wymiaru godzin pracy tych osób w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...]marca 2017 r. lub przesłania skanów kart ewidencji czasu pracy. Treść zarzutu, jak i jego uzasadnienie wskazuje, że i w tym przypadku strona skarżąca kasacyjnie bezpośrednio podważa kwalifikację złożonego wniosku jako wniosku o informację publiczną, także w tym przypadku podnosząc, że wnioskująca o informację Fundacja nie dąży do zdobycia informacji o stanie spraw publicznych. W ramach tego zarzutu jednocześnie usiłowano wyjaśnić, że organ nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku, prawidłowo realizując złożony wniosek poprzez udzielenie pisemnej odpowiedzi w ustawowym terminie, w której wyrażono stanowisko o braku podstaw do uznania żądanej informacji za informację publiczną. Argumentacja odnosząca się do, wadliwego w ocenie skarżącej kasacyjnie, stwierdzenia stanu bezczynności nie mogła być skuteczna w ramach postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Stwierdzenie bezczynności w załatwieniu wniosku było bowiem konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji, że dotyczył on informacji publicznej, a więc poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw do skutecznego żądania dostępu do informacji, w ocenie Sądu, doprowadziło do zaistnienia bezczynności w prawidłowym zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że żądane dokumenty nie mają charakteru dokumentów urzędowych i z tej przyczyny Fundacja nie miała obowiązku ich udostępnienia nie mogły stanowić uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ww. ustawy. W jakikolwiek sposób nie podważają bowiem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni określenia informacji publicznej jako każdej informacji o sprawach publicznych, każdej wiadomości dotyczącej danych i faktów, wytworzonej przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Ocena strony skarżącej kasacyjnie, że żądane przez wnioskującą Fundację dokumenty (przy czym zauważyć należy, że żądanie dokumentów zostało we wniosku ujęte alternatywnie – przyp. NSA) nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie są dokumentami urzędowymi nie mogła stanowić uzasadnienia dla zarzutu dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez wątpienia pojęcie informacji publicznej, także to wyraźnie przyjęte przez Sąd I instancji, nie ogranicza się do przyjęcia, że informację publiczną stanowią wyłącznie dokumenty urzędowe.

Stanowisko Sądu o obowiązku informacyjnym skarżącej kasacyjnie Fundacji w odniesieniu do zgłoszonego żądania było wynikiem przyjęcia, że podmiot ten jest zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu, skoro realizuje zlecone zadania publiczne, a informacja o nich winna być udostępniona, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy. Skarga kasacyjna w żadnym miejscu nie podważyła skutecznie tego stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do informacji żądanych we wniosku.

W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, znajdujących się, jak wskazuje sama strona skarżąca kasacyjnie, w aktach sprawy, należy stwierdzić, że z przyczyn wyżej wskazanych (podanych w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a), wniosek ten nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

Nie zachodziły podstawy do zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, a więc nie było podstaw do orzekania o zwrocie niezbędnych kosztów związanych ze stawiennictwem na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jakkolwiek odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie i podpisana przez radcę prawnego J. B., to zauważyć należy, że jest on jednocześnie Prezesem Fundacji [...], a w niniejszym postępowaniu w dniu [...] stycznia 2018 r. udzielił pełnomocnictwa adwokat A. K. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy przed sądami administracyjnymi w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. przeciwko Fundacji "[...]" we W. Tym samym należy uznać, że odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez J. B., Prezesa reprezentującego Fundację, zgodnie ze sposobem reprezentacji określonym w KRS, którego odpis załączono do skargi na bezczynność (str. 2 k. 6 akt), a nie przez J. B. radcę prawnego jako pełnomocnika umocowanego do działania w imieniu Fundacji.