Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1107/12 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1107/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podjętą z up. Prezydenta Miasta Chorzów na podstawie art. 11a, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej jako "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. lub specustawa drogowa" ), po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Chorzów z dnia 21 listopada 2011 r. orzeczono o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy miejskiej – przedłużenie ul. Świerkowej (etap I i etap II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej", obejmującą działki nr A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K,L,M i zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i zatwierdzono projekt budowlany. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto, w decyzji określono wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, wyjaśniając, że istniejący układ komunikacyjny dróg publicznych osiedla stanowią ulice: Siemianowicka, Łokietka, Grunwaldzka i Świerkowa. Aby układ komunikacyjny funkcjonował poprawnie i sprawnie konieczne będzie wykonanie połączenia ulicy Świerkowej z ulicą Siemianowicką poprzez wybudowanie odcinka ulicy Wschodniej pomiędzy tymi ulicami. Przedłużenie ulicy Świerkowej jest jednym z etapów budowy układu komunikacyjnego dla rozwoju terenów mieszkaniowych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów po północnej stronie ulicy Siemianowickiej. Nadto wskazano, iż zgodnie z opinią Wydziału Usług Komunalnych i Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2011 r. budowa odcinka drogi o długości 400m, nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i udostępnienia do wglądu dokumentacji w dniu 20 stycznia 2012 r., właściciel działki geodezyjnej nr N G.K. złożył wniosek o zapewnienie dojazdu z projektowanej drogi publicznej do działek O, P, powstałych w wyniku podziału działki nr N na działki O, E, P. Wniosek G.K. został przez inwestora uwzględniony, w związku z czym projektant zaprojektował zjazdy z drogi publicznej na działki O oraz P. Aneks do projektu, obejmujący wykonanie dodatkowych zjazdów z ulicy Świerkowej został złożony w dniu 8 lutego 2012 r. Organ wskazał, że pierwszy odcinek ulicy Świerkowej wybudowany został razem z osiedlem mieszkaniowym. Wybudowany fragment ulicy posiada kanalizację deszczową dla potrzeby odwodnienia ulicy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.K. (właściciel działki nr N), zarzucając naruszenie art. 20, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podniósł, że wydana decyzja dotyczy drogi wewnętrznej osiedlowej, z której nie będzie mógł swobodnie korzystać. Jednocześnie wniósł o wypłatę odszkodowania za "zutylizowanie" prawa własności do korzystania z nieruchomości będącej jego własnością na działce o nr P (nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr N). Odwołujący się wyjaśnił, że jest także właścicielem innych działek o łącznej powierzchni 23603 m², a jej podział na kawałki bez dostępu do drogi publicznej, uniemożliwia jej zbycie w całości.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski odwołania nie uwzględnił. W pierwszym rzędzie Wojewoda odniósł się do kwestii prawidłowości zastosowania trybu z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 "specustawy drogowej", określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 w/w ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub Ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 w/w ustawy lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 – 7 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu, nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa może być stosowana tylko do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg zaliczonych już do określonej kategorii drogi przez właściwy organ. W tym zakresie decydujący bowiem jest charakter planowanej do realizacji drogi, który przewidział wnioskodawca. Organ wskazał, iż przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że specustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 416/12). W celu ustalenia, czy organ prawidłowo zastosował przepisy specustawy, Wojewoda wystąpił pismem z dnia 11 maja 2012 r. do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Chorzowie, pełniącego obowiązki zarządcy drogi, z zapytaniem jaki status posiada ulica Świerkowa. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Zastępca Prezydenta Miasta Chorzów pismami z dnia 21 maja 2012 r. oraz z dnia 29 maja 2012 r. poinformował, iż ulica Świerkowa nie posiada statusu drogi publicznej, jednakże trwają prace nad nadaniem jej kategorii drogi publicznej gminnej. Natomiast pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta Chorzów poinformował, iż w dniu 14 czerwca 2012 r. została podjęta uchwała Rady Miasta Chorzów nr R XXII/386/12 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi wewnętrznej ul. Świerkowej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów. Organ odwoławczy ustalił, iż powołana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 6 lipca 2012 r. (Dz. U. WOJ. SLA 2012.2711). Podniósł też, że na publiczny charakter przedsięwzięcia wskazuje analiza rozmieszczenia planowanych dróg i ich powiązań z istniejącym układem komunikacyjnym, które to elementy świadczą o funkcjonalności tych dróg i powszechnej do nich dostępności. Ulica Świerkowa poprzez ulicę Grunwaldzką (droga gminna) jest skomunikowana z ulicą Siemianowicką, stanowiącą ważne połączenie komunikacyjne między Katowicami a Siemianowicami Śląskimi. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym wypadku uzasadnionym jest zastosowanie przez organ I instancji przepisów specustawy drogowej, albowiem zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Chorzowa dotyczy rozbudowy drogi gminnej, w jej prawnym znaczeniu. Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Chorzów postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analizując zebrany materiał dowodowy dokumentujący przebieg postępowania o wydanie decyzji organ stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ właściwie zastosował przepisy "specustawy drogowej" oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż w trakcie prowadzonego postępowania G.K. skorzystał z prawa zapoznania się z dokumentacją sprawy, a następnie pismami z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz z dnia 19 stycznia 2012 r. wniósł o przedstawienie granic projektowanej drogi poprzez wskazanie, iż jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Chorzów oraz o zapewnienie mu dojazdu do projektowanej drogi z działek powstałych po podziale działki nr N stanowiącej jego własność. Prezydent Miasta Chorzowa pismem z dnia 15 lutego 2012 r. wypowiedział się co do zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji, co jednak nie ma znaczenia w przypadku stosowania specustawy zgodnie z treścią art. 11 i ustawy. Natomiast wniosek dotyczący zaprojektowania dodatkowych zjazdów, organ I instancji przekazał pełnomocnikowi inwestora celem ustosunkowania się. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora pismem z dnia 8 lutego 2012 r. uwzględnił wniosek G.K. i jednocześnie przesłał załącznik graficzny do projektu budowlanego, na którym zostały zaprojektowane zjazdy z działek mających powstać po podziale działki nr N. Ponadto Wojewoda stwierdził, że decyzja wypełnia dyspozycję art. 107 k.p.a. i zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej i elementy określone w art. 11f "specustawy drogowej". Jednakże organ II instancji stwierdził, iż dołączony aneks do projektu budowlanego uwzględniający wniosek G.K., uchybia wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) obowiązującego w dacie wydawania decyzji i w związku z powyższym wezwał inwestora do dostarczenia mapy przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zmian naniesionych aneksem w zakresie projektowanych zjazdów na nieruchomości o numerze ewidencyjnym N oraz mapy sytuacyjnej z zaznaczeniem linii rozgraniczającej pas drogowy ul. Świerkowej oraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego do przebudowy infrastruktury technicznej. W dniu 25 maja 2012 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację sprawy o brakujące załączniki graficzne. Wojewoda stwierdził, że poddana kontroli decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, z zastrzeżeniem wskazanym powyżej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołującego się uznał, że w całości nie zasługują na uwzględnienie i wskazano, iż Wojewoda nie ma kompetencji do orzekania w przedmiocie zgodności aktów prawnych z Konstytucją, takie uprawnienie przysługuje jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu. W kwestii odszkodowania za przejętą nieruchomość, organ wyjaśnił, że podlega ona rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Natomiast żądanie skarżącego dotyczące odszkodowania za zutylizowanie prawa własności do działki o numerze P, nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Skarżący może go co najwyżej dochodzić w trybie cywilnym. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego G.K. zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane poza granicami prawa, czyli bez podstawy prawnej, łamiąc w ten sposób art. 8 ust. 1 Konstytucji w celu ominięcia członu drugiego art. 7. Naruszono też zasady z art. 6 i 7 k.p.a.. Zdaniem skarżącego, organy administracji przekroczyły swoje kompetencje i naruszyły uprawnienia suwerena – narodu oraz kolejne zasady z art. 22, 31 ust. 3, 64 ust. 3, 10, 95 ust. 1 Konstytucji. Wydane decyzje przekraczają też granice art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a organy poświadczyły nieprawdę, że na podstawie art. 10 tej ustawy mogą zmieniać lub niweczyć przepisy Konstytucji oraz wchodzić w kompetencje Senatu i Sejmu i w decyzjach dookreślać granice prawa, wynikające z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

W kolejnym piśmie z dnia 1 października 2012 r. skarżący wniósł nadto o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy - z art. 7 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, 2) art. 12 ust. 4 ustawy – z art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie mogą bowiem na terenie Chorzowa stosować art. 11f ust.1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy.

Wreszcie w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. skarżący podniósł, że wykonanie decyzji oznaczać będzie popełnienie przestępstwa z art. 127 k.k. w zw. z art. 240 § 1 k.k., w ten sposób, że wymienione w decyzji nieruchomości zostaną wyjęte spod prawa Konstytucji RP.

W toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania M.G. wniósł o oddalenie skargi i podał, że zrealizowano już I etap inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, aczkolwiek Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego co do zakresu stosowania powołanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie Sądu I instancji wykładnia art. 1 ust. 1 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że uproszczona procedura realizacji inwestycji drogowych dotyczy jedynie dróg już zaliczonych do określonej kategorii dróg publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047). Wąska wykładnia tego przepisu zapewnia poszanowanie prawa własności, gwarantowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sąd I instancji zaznaczył, iż poza sporem jest to, że ul. Świerkowa w Chorzowie została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na podstawie przywołanej przez organ odwoławczy uchwały Rady Miasta Chorzów, która weszła w życie z dniem 21 lipca 2012 r. Zatem w dniu złożenia wniosku o rozbudowę (przedłużenie) tej drogi o 400m, a także w dacie orzekania przez organ I instancji, ulica Świerkowa nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Droga ta stanowiła element ciągu komunikacyjnego, rozprowadzającego ruch kołowy po terenie osiedli mieszkaniowych na terenie Chorzowa i Siemianowic Śląskich. Stąd celem przedłużenia tej drogi było wykonanie przejazdu do osiedla "Planty Śląskie". Sąd I instancji podkreślił, iż stan prawny ul. Świerkowej uległ jednak zmianie w toku postępowania odwoławczego. Jak ustalił Wojewoda Śląski, w dacie wydania zaskarżonej decyzji w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 14 czerwca 2012 r., ulica ta miała już status drogi gminnej. Sąd I instancji uznał, iż rozważenia wymaga kwestia, czy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda Śląski jako organ odwoławczy naruszył art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W tym względzie odwołał się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 (ONSA i WSA 2012/4/65). Analizując treść art. 31 ust. 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten dotyczy jedynie decyzji organu I instancji, a zatem zapewnia realną kontrolę decyzji organu odwoławczego i umożliwia jej uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności, co umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy na podstawie decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150) orzekając o zgodności art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznał, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawa. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a. Trybunał uznał, że sąd jest pozbawiony możliwości rozstrzygnięcia najbardziej satysfakcjonującego właściciela, którego pozbawiono własności wskutek decyzji sprzecznej z prawem, a zatem nie może wydać orzeczenia, które otwierałoby drogę do przywrócenia własności nieruchomości, na której już rozpoczęto budowę drogi na podstawie decyzji organu I instancji, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Trybunał miał też na uwadze fakt, że najbardziej doniosły skutek cywilnoprawny uregulowany jest w art. 12 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu I instancji analiza powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywołanego wyroku NSA sygn. akt II OSK 2148/10, pozwala na konstatację, że organ odwoławczy władny jest korygować wszelkie wady postępowania przed organem I instancji – z zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie nie chodziło o żadne braki w materiale dowodowym, których usunięcie nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym. Istotą sprawy jest bowiem fakt, że dopiero w toku postępowania odwoławczego spełniona została materialnoprawna przesłanka zastosowania ustawy z 2003 r. w postaci zaliczenia ulicy Świerkowej do kategorii dróg publicznych. Sąd I instancji stwierdził, iż skoro skutek prawny wywiera dopiero decyzja ostateczna, należy dojść do wniosku, że z racji dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy władny jest uwzględnić zmianę stanu prawnego. Dodatkowo wskazał, iż skoro kompetencje sądu administracyjnego w niniejszej sprawie ogranicza przepis art. 31 ust. 2 ustawy, uchylenie decyzji organu odwoławczego bądź nawet stwierdzenie jej nieważności, nie mogłoby doprowadzić do wyeliminowania żadnych wad postępowania przed organem I instancji. Wobec podjęcia realizacji spornej inwestycji, nie sposób sformułować żadnych wytycznych dla organu odwoławczego. Na etapie wydania zaskarżonej decyzji organ ten po ponownym rozpoznaniu sprawy usunął wszelkie wadliwości postępowania, ustalił status prawny ul. Świerkowej, objętej rozbudową (przedłużeniem o 400 m) i w obszernych motywach objaśnił podjęte rozstrzygnięcie. Sąd I instancji nie aprobując jedynie szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy, uznał w takiej sytuacji, że naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do zapewnienia skarżącemu gwarancji procesowych oraz kompletności decyzji organu I instancji. Dodał, że w świetle art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów skarżącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy – poprzez przywłaszczenie sobie przez organy administracji uprawnień zastrzeżonych dla suwerena (Sejmu i Senatu), Sąd I instancji wyjaśnił, że z mocy art. 11a ust. 1 ustawy, prawodawca powierzył wymienionym tam organom wydawanie decyzji wywołujących skutek prawny w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości. W przypadku dróg gminnych, co dotyczy niniejszej sprawy, właściwy do wydania decyzji jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Co więcej, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku, skutek ten nie może być odwrócony w przypadku rozpoczęcia budowy drogi na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Trybunał wskazał bowiem na nadrzędność interesu publicznego nad interesem jednostki. Sąd I instancji zaznaczył, że uczestnik postępowania M.G., który również został pozbawiony własności części nieruchomości, domagał się już w toku postępowania administracyjnego utrzymania w mocy decyzji, gdyż realizacja drogi umożliwia podział dużej nieruchomości na działki z dostępem do drogi publicznej. Nie można zatem ferować zarzutu naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody, że organy administracji nie są władne do odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej, ani też oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy z Konstytucją. W ocenie Sądu I instancji, pozbawienie skarżącego własności części nieruchomości wskutek wydania zaskarżonej decyzji nastąpiło w zgodzie z przywołaną przez organy obydwu instancji ustawą. Prawodawca przyznał też organom administracji kompetencje w zakresie orzekania w drodze decyzji administracyjnej. W toku niniejszego postępowania nie naruszono reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda Śląski nie naruszył powyższych przepisów;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z uwagi na fakt, że ul. Świerkowa została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na podstawie uchwały Rady Miasta Chorzów, która weszła w życie z dnia 21 lipca 2012 r., przy czym do realizacji prac przystąpiono jeszcze przed opublikowaniem tejże uchwały, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Przytaczając treść art. 31 specustawy podniesiono, iż zapis ten oznacza, że wprawdzie organ nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie może stwierdzić nieważności decyzji tj. wyeliminować jej z obrotu prawnego jednakże ma możliwość wydania rozstrzygnięcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Co potwierdza wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, iż art. 31 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podstawę prawną do orzekania przez te sądy stanowią przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych uchybień proceduralnych poczynionych przez sąd administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie zdaje się pomijać to, na podstawie których przepisów orzekają sądy administracyjne, mylnie stawiając zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Zatem stwierdzić należy, iż zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych i nie stosował procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a. Sąd ten dokonywał tylko kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji w tym prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Skoro Sąd I instancji nie stosował wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. to nie mógł ich naruszyć. Przywołanie tych przepisów tylko w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. mogłoby stanowić o prawidłowo sformułowanym zarzucie skierowanym w stosunku do Sądu I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej istniała możliwość wydania decyzji bez podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi wewnętrznej, bowiem nie może być zaliczony do określonej kategorii drogi, pas gruntu przeznaczony pod drogę, na którym droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uchwała Rady Miasta Chorzów z dnia 14 czerwca 2012 r. została podjęta do części istniejącej ulicy Świerkowej położonej w granicach administracyjnych miasta Chorzów. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż organ odwoławczy jest władny korygować wszelkie wady postępowania przed organem I instancji z zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. co miało miejsce w niniejszej sprawie. Bowiem organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy usunął wszelkie wadliwości postępowania, i ustalił status prawny ul. Świerkowej, objętej rozbudową polegającą na jej przedłużeniu o 400 m.

Zatem zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1 wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy, nie jest trafny bowiem z jego brzmienia nie można wnosić, że przepisy tej ustawy mają jedynie zastosowanie do dróg, które w momencie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają już status drogi publicznej, uzyskany w drodze podjęcia stosownych uchwał, o których mowa w art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p. (wyrok NSA z 9 kwietnia 2010 r., II OSK 91/10, Lex nr 597952). Gdyby tak wąsko rozumieć zastosowanie art. 1 ust. 1 specustawy, to ustawa ta miałaby w istocie zastosowanie tylko w przypadkach rozbudowy, przebudowy lub remontu dróg publicznych. O tym, że specustawa ma również zastosowanie, a może przede wszystkim do budowy nowych dróg, świadczy chociażby to, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 tej ustawy we wniosku o wydanie decyzji, inwestor musi przedstawić proponowany przebieg drogi. Poza tym zaliczenie drogi do określonej kategorii (droga wojewódzka, powiatowa, gminna) w drodze podjęcia stosownej uchwały (sejmiku województwa, rady powiatu, rady gminy) może mieć miejsce po wybudowaniu drogi i po włączeniu jej do eksploatacji. Należy też zwrócić uwagę, iż warunkiem podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych (podobnie dróg wojewódzkich i powiatowych) jest wcześniejsze uzyskanie własności gruntów (działek) przez które droga ta ma przebiegać co w dacie składania wniosku, o którym mowa w art. 11d specustawy może jeszcze nie mieć miejsca (wyrok WSA w Gliwicach z 14 maja 2009 r., II SA/Gl 156/09).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o drogach publicznych nowowybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, natomiast odcinek drogi zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Powyższe przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem organy określiły wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, wyjaśniając, że istniejący układ komunikacyjny dróg publicznych stanowią ulice: Siemianowicka, Łokietka, Grunwaldzka i Świerkowa. Istniejące układy komunikacyjne uzupełniają się , a ul. Łokietka i Grunwaldzka są ulicami gminnymi miasta Siemianowice Śląskie. Wszystkie te ulice są ulicami kategorii "gminna" w tym ulica Siemianowicka jest klasy "zbiorcza". Ulice Świerkowa, Łokietka i Grunwaldzka są ulicami klasy "lokalna".

Z powyższych rozważań wynika, iż pogląd przyjęty w skardze kasacyjnej, że "aby zrealizować inwestycję na podstawie specustawy, konieczne jest uprzednie zaliczenie drogi – będącej przedmiotem inwestycji – do jednej z kategorii dróg publicznych" jest błędny. Jednocześnie należy podzielić pogląd, że przepisy specustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 1111/08).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.