Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: st. asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 173/21 w sprawie ze skargi Z.Z. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.-S." 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 26 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ew. K. oraz załącznika Nr 1 tej uchwały w zakresie, w jakim oznaczono w nim symbolem WZ1 część działki nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ew. K.; 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz Z.Z. kwotę 1424 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 173/21, oddalił skargę Z.Z. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.-S.".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.Z. zaskarżył wyżej powołaną uchwałę w części, tj. w zakresie § 26 oraz jej załącznika graficznego nr 51 w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], położonej w K. przy ul. S. [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uchwalenie planu miejscowego, w którym przeznaczenie części działki nr [...], obr. [...], położonej w K. przy ul. S. [...], zostało ustalone w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...],

3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez ograniczenie skarżącego w prawie własności, wskutek zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów zabudowy mieszkaniowej na teren infrastruktury technicznej, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne Gminy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 26 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 51 w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], położonej w K. przy ul. S. [...], jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] przy ul. S. w K., objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jej § 26 ust. 1 oraz załącznikiem graficznym nr 51, na części działki nr [...] wyznaczony został "teren infrastruktury technicznej" oznaczony symbolem WZ.1 o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "[...]" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej.

Zdaniem skarżącego przeznaczenie części działki nr [...], obr. [...], w planie miejscowym zostało ustalone w sposób sprzeczny ze studium, według którego zgodnie z – Planszą K1 "Struktura przestrzenna kierunki i zasady rozwoju", ww. działka nr [...] została usytuowana na obszarze oznaczonym symbolem MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Natomiast w zaskarżonym planie część ww. działki nr [...] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem WZ.1 – Teren infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "[...]".

Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Planowane zajęcie działki nr [...] – zdaniem skarżącego – nie jest niezbędne dla realizacji inwestycji w postaci suchego zbiornika małej retencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. Przypomniał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 20/19, także oddalił skargę na zaskarżony plan, nie dopatrując się naruszenia zasad i trybu sporządzania planu.

Podniósł również, że studium na części działki nr [...], obr. [...] K.1, znajdującej się w granicach planu "B.-S." zgodnie z planszą K1 – Struktura Przestrzenna Kierunki i Zasady Rozwoju, określa główny kierunek zmian w zagospodarowaniu jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej jednorodzinnej (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, a nie jak stwierdzono w wniesionej skardze Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).

Z kolei, zgodnie z planszą K5 – Infrastruktura techniczna i komunalna Kierunki i zasady Rozwoju, na północnej część działki [...], został przewidziany zbiornik małej retencji wg Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego, zaś zgodnie z dyspozycjami zawartymi w Tomie lll.1.2.10 i lll.1.2.11 Studium: "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty/urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym". "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".

Zdaniem Sądu przyjęte w planie miejscowym ustalenia nie naruszają ustaleń studium i pozostają w zgodzie z zasadami sporządzania planu miejscowego.

Sąd nie uwzględnił też zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., zaznaczając, że kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżącego bądź rozporządzania przez niego nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia organów planistycznych gminy.

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, Sąd wyjaśnił, że przy sporządzaniu planu miejscowego nie ma zastosowania zasada kontynuacji zabudowy, obowiązująca przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie części działki nr [...], obr. [...], położonej w K. przy ul. S. [...], będącej własnością skarżącego kasacyjnie, są zgodne z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. i realizują politykę przestrzenną określoną w tym dokumencie, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast jest uwzględnieniem,

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego zostało dokonane bez naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w zaskarżonym planie miejscowym na części nieruchomości będącej własnością skarżącego kasacyjnie wyznaczono teren infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "[...]" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej, ale nie określono na tym terenie usytuowania zbiornika ani obiektów i urządzeń służących ochronie przeciwpowodziowej, jak też nie określono ich parametrów ani warunków ich powiązań z układem zewnętrznym, w tym chociażby dróg dojazdowych do zbiornika, obiektów i urządzeń, a zatem obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast jest uwzględnieniem,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie przekroczyły granic przysługującego im władztwa planistycznego co do działki będącej własnością skarżącego kasacyjnie oraz że przedmiotowy plan miejscowy nie narusza zasady proporcjonalności, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast jest uwzględnieniem.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty skargi i brak zauważenia naruszeń prawa, które nie zostały powołane przez skarżącego w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, np. opisanego wyżej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, tj. stwierdzenie nieważności § 26 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.-S." oraz załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], położonej w K. przy ul. S. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę ustalenia studium zawarte w tomie III zatytułowanym: "Wytyczne do planów miejscowych". Część należącej do skarżącego kasacyjnie działki, w tym również i ta oznaczona na rysunku zaskarżonego planu symbolem WZ.1 znajduje się w obszarze oznaczonym na Planszy K1 studium – "Struktura przestrzenna. Kierunki i zasady rozwoju" symbolem MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. W tak oznaczonej kategorii terenów, zgodnie z pkt. III.1.4. wspomnianych wyżej "Wytycznych do planów miejscowych" zostały określone funkcje: podstawowa i dopuszczalna. Według zawartych tam ustaleń, funkcję podstawową stanowi: "Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie." (s. 8). Z kolei na funkcję dopuszczalną składają się: "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej." (s. 8-9).

Biorąc pod uwagę przytoczone ustalenia należy zauważyć, że znajdujący się na części działki nr [...] teren oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem WZ.1, to teren infrastruktury technicznej, który według § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jest przeznaczony (przeznaczenie podstawowe) pod suchy zbiornik małej retencji "[...]" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciw powodziowej.

Zestawienie przytoczonych ustaleń planu miejscowego i studium prowadzi do wniosku, że te pierwsze nie mieszczą się ani w funkcji podstawowej ani w dopuszczalnej, dla obszaru MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że plan miejscowy w zaskarżonym zakresie pozostawał w zgodzie z ustaleniami studium, a tym samym nie naruszał jego ustaleń w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały w sprawie tego planu. Wprawdzie należy mieć na względzie i to, że zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej ze swej istoty towarzyszą inwestycje infrastrukturalne, polegające na budowie dróg dojazdowych, ciągów i pieszych, pasów zieleni itp., co znajduje swój wyraz we wskazanych i cytowanych przez Sąd I instancji ustaleniach studium, ujętych w Tomie lll.1.2.10 i lll.1.2.11 studium. Nie można jednak przyjąć, że infrastruktura techniczna w postaci suchego zbiornika małej retencji przynależy do tego typu subsydiarnych elementów infrastrukturalnych standardowo towarzyszących zabudowie mieszkaniowej.

Mając powyższe na względzie należało uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Tym samym ocena zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (przez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty skargi) utraciła znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem zarzucane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie tych przepisów wiąże się z ustaleniami przeznaczenia w planie przedmiotowego terenu pozostającymi w sprzeczności z ustaleniami studium.

Jedynie więc na marginesie wypada zaznaczyć w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, że ustalenia planu, choć w sposób bardzo ogólny, w tym w znacznej mierze przez odesłanie, to jednak odnoszą się warunków zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały: "2. W zakresie zagospodarowania terenu, ustala się minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%. 3. Warunki zabudowy i zagospodarowania muszą być zgodne z wymaganiami prawnymi i funkcjonalnymi budowy zbiorników retencyjnych właściwych dla ich kategorii." Dlatego też w przyjętych rozwiązaniach trudno byłoby upatrywać istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c., okazał się zasadny.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione, zwłaszcza ochroną wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Przy czym rozstrzygnięcia planistyczne wymagają ważenia interesu właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z 28.04.2022 r., II OSK 2677/20, LEX nr 3354393). Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności ustaleń planu miejscowego ma uwzględnianie przez organy planistyczne zasady proporcjonalności.

Niezależnie więc od wskazanych wyżej rozbieżności pomiędzy kwestionowanymi ustaleniami planu oraz ustaleniami studium, z punktu widzenia zasady proporcjonalności, nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest również i to, że działka skarżącego kasacyjnie w znacznej części, która znajduje się poza granicami zaskarżonego planu, została w tymże studium przeznaczona pod zbiornik małej retencji, co następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w uchwale Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "T.-Ł." (§ 22).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.