II OSK 1435/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-05	
Data wpływu	2011-06-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Janina Kosowska
Małgorzata Stahl /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 488/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 17 pkt 13; art. 19 ust. 1; art. 20 ust. 1; art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 488/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 488/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009 r., nr XLVIII/551/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym przytoczonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 26 marca 2010 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVIII/551/2009 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń" jako niezgodnej z art. 19 w zw. z art. 17 ust. 4 i ust. 13, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 do 5 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Organ nadzoru stwierdził, iż postępowanie planistyczne zostało szczegółowo uregulowane w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż - jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy - istotne naruszenie trybu sporządzenia planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego. Jednocześnie z art. 27 ustawy wynika, że zmiana miejscowego planu następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Ten ostatni przepis przesądza, że przy uchwalaniu jak i przy zmianie miejscowego planu, zagwarantowane zostało zainteresowanym osobom prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m.in. poprzez wnoszenie wniosków i uwag do projektu planu – art. 17 pkt 1 i pkt 11 ustawy. Organ nadzoru podniósł także, iż procedury sporządzania zmiany Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta T., R., S. i osiedle "[...]" oraz miejscowego planu dla tego terenu były prowadzone równolegle. Wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zostało zakończone w dniu 7 listopada 2008 r., a drugie wyłożenie studium uwarunkowań Miasta T. dla tego terenu nastąpiło w dniu 31 lipca 2009 r., czyli o prawie rok później. Przepisy prawne nie regulują wprawdzie, na jakim etapie postępowania planistycznego powinien być projekt planu miejscowego w chwili zatwierdzania studium w przypadku prowadzenia równoległej procedury obu aktów planistycznych, jednak z brzmienia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż studium powinno być uchwalone wcześniej niż plan miejscowy, aby rada gminy mogła przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzić zgodność projektu planu z zatwierdzonym studium.

Studium zostało uchwalone na sesji Rady Miejskiej w T. w dniu [...] września 2009 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania w dniu 28 października 2009 r. Ze względu na zmiany dokonane w projekcie planu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia studium do publicznego wglądu, zgodnie z art. 19 ustawy należało, w ocenie organu, ponowić czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (np. ponowienie uzgodnień, wyłożenie do publicznego wglądu i in.) Wobec wprowadzenia zmian projektu miejscowego planu bez zachowania tej procedury, stanowi to uchybienie, które, w ocenie organu nadzoru, jest podstawą do stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru wskazał także, że procedura planistyczna sporządzania planu zakończona została przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących planów miejscowych będących w trakcie sporządzania, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry ponowił częściowo procedurę planistyczną o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, a mianowicie wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, nie podając ich jednak do publicznej wiadomości zgodnie z art. 39 wymienionej ustawy. Na podstawie art. 54 ustawy projekty studium i planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały pozytywnie zaopiniowane przez wymienione powyżej organy. Tak uzupełniony plan miejscowy nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, po uprzednim obwieszczeniu i ogłoszeniu w prasie, a zatem społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z przygotowanymi dokumentami, nie zostało także pouczone o możliwości złożenia uwag i wniosków, o sposobie i miejscu ich składania, a także o organie właściwym do ich rozpatrzenia. Organ nadzoru dodał, że wprawdzie do dokumentów planistycznych załączono wymagane w art. 42 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzasadnienie zawierające informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz sposobie i zakresie uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa, a także podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 przywołanej ustawy, to jednak dokumenty te nie zostały podane do publicznej wiadomości wraz z informacją o możliwości zapoznania się z ich treścią. Dokonane wyłożenie projektu miejscowego planu w dniach od 10 października 2008 r. do 7 listopada 2008 r. i publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami oparta była wyłącznie o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zupełnym pominięciem nowo przygotowanych dokumentów w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. oraz wynikającej z niej podstawy publicznego wyłożenia.

W ocenie organu nadzoru wskazane naruszenia procedury przemawiają za koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu i istotne naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Organ nadzoru przedstawił także zarzuty dotyczące poszczególnych uregulowań zawartych w przedmiotowej uchwale. Wśród nich zawarto zarzut, iż dla wszystkich terenów w planie, na których dopuszcza się obiekty budowlane w postanowieniach pt. "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy" zastosowano niezrozumiały zapis – "dopuszcza się odstępstwa od parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych w planie na terenach (...) których wielkość uniemożliwia utrzymanie ustaleń związanych z powierzchnią biologicznie czynną, wskaźnikiem terenów zabudowanych" (dotyczy to m.in. § 10 ust. 3 pkt 5, § 11 ust. 3 pkt 6, § 20 ust. 4 pkt 5, § 21 ust. 4 pkt 5 czy § 31 ust. 3 pkt 5 uchwały). Umożliwiono tym samym, w ocenie organu nadzoru, możliwość ustalenia tego parametru nie w planie, lecz z pominięciem procedury planistycznej (a zatem z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ podkreślił, że przepis § 108 ust. 1 pkt 1-7 wprowadził możliwość zmiany parametrów drogi poza ustaleniami planu, podczas gdy wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano na niedopuszczalność wprowadzania do planu norm otwartych pozwalających na indywidualne odstępstwa od ustaleń planu. Nadto w pkt 8 tego przepisu ustalono tylko minimalną szerokość drogi o symbolu od 1 KDW do 8 KDW, co skutkuje możliwością określenia jej maksymalnej szerokości w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda podniósł także, iż w całym tekście planu wielokrotnie odwoływano się do przepisów szczególnych (np. § 40 ust. 3 pkt 3, § 41 ust. 2 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 43 ust. 2, § 98 ust. 3 pkt 3 uchwały) bez określenia ich tytułów. Dodał również, że skutkować to może automatyczną zmianą ustaleń planu, bez konieczności przeprowadzenia procedury przewidzianej dla zmian planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien być w taki sposób zredagowany by być dla adresata zrozumiały, a jego przepisy precyzyjne, czytelne i pełne. Zgodnie z § 156 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jeśli w tekście planu miejscowego zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu można posłużyć się odesłaniami do przepisów odrębnych, jednak w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła.

Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej uchwale, m.in. w § 17 ust. 4 pkt 2, § 22 ust. 3 pkt 4 wprowadzono zalecenia dotyczące wprowadzania pasa zieleni zimotrwałej czy w § 108 ust. 4 wskazano "zaleceniem obsługi działek leżących po ich obu stronach". Zdaniem organu w akcie prawa miejscowego wprowadzanie do tekstu zaleceń niebędących nakazami, ani zakazami jest niedopuszczalne. Nadto w tym zakresie odwołano się do utrwalonego orzecznictwa.

Wskazując na powyższe organ nadzoru uznał wniesioną skargę za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśniono, że wskazane przez skarżącego Wojewodę Śląskiego zarzuty o charakterze proceduralnym nie mogą być uznane za istotne i w związku z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuty te związane są z faktem wejścia w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w wyniku czego powtórzono częściowo procedurę planistyczną, przy czym nie doszło do ponownego wyłożenia planu wraz z przygotowaną prognozą oddziaływania na środowisko. W ocenie organu nadzoru już sam ten fakt stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu, skutkującym stwierdzeniem nieważności przyjętej uchwały. Tym niemniej organ ten nie uwzględnił zasadniczego argumentu, a mianowicie tego, iż przygotowana prognoza nie wprowadziła żadnych zmian, poza korektą nomenklatury. Zarówno plan jak i jego integralne części (w tym prognoza) były udostępnione społeczeństwu zgodnie z wymogami prawa. Częściowe powtórzenie procedury miało jedynie na celu formalne skorygowanie prognozy oddziaływania na środowisko poprzez uzyskanie opinii wskazanych organów, nie prowadziło jednak do żadnych zmian planu. W ocenie organu brak formalnego wyłożenia planu, różniącego się od poprzedniej wersji jedynie wskazaniem na istnienie niezbędnych uzgodnień, nie powinien mieć przymiotu "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu", skutkującego jego nieważnością. Odwołując się do art. 19 ustawy wskazał, że tylko gdy Rada uzna za konieczne wprowadzenie zmian, ponawia się określone czynności w zakresie niezbędnym do ich przeprowadzenia. Dodał, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa, że ewentualne skutki braku ponowienia czynności planistycznych należy oceniać zawsze na gruncie konkretnego przypadku. W przypadku przedmiotowej uchwały, logiczne było, że w związku z brakiem zmian merytorycznych nie było takiej potrzeby.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, także uznał je za nieuzasadnione. Reasumując stwierdzono, że Gmina Tarnowskie Góry nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącego utrzymującego, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. pełnomocnik Gminy Tarnowskie Góry ponownie wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. Wojewoda Śląski uzupełnił zarzuty skargi. Podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów sporządzonych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Tymczasem w przypadku analizowanego planu, chociaż nie zaistniała przesłanka do sporządzenia planu w skali 1:5000, to w takiej właśnie skali są rysunki do planu będące jego załącznikami. Uchybienie to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu. Ponadto Wojewoda zarzucił, iż Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwalając niniejszy plan dokonała tego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, a w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza dołączonej do planu dokumentacji wykazała, że plan zawiera załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże nie można uznać, by rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu było zgodne z prawem. W ocenie Wojewody z obowiązujących przepisów wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag musi mieć charakter merytoryczny, czyli rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Z treści dołączonego do akt sprawy protokołu obrad Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 października 2009 r. wynika, iż uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie nad projektem uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XLVIII/551/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji. Nie były zatem rozpatrywane żadne uwagi do planu, ani pojedynczo, ani jako całość. Tym samym zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu jest w pełni zasadny.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymując tezy skargi, ograniczył jednocześnie jej zakres, wycofując się z zarzutu niewłaściwej skali rysunku planu. Zaakcentował, iż nie można uznać naruszenia zasad dotyczących udziału społeczeństwa w kwestiach dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko za nieistotne naruszenie procedury planistycznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem oceniając zakwestionowaną uchwałę przez pryzmat art. 1 § 1, art. 3 § 2 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd ten stwierdził, iż jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności Sąd przytoczył przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, treść tego przepisu nie oznacza, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Zdaniem Sądu wprost przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania.

Przechodząc do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała z formalnego punktu widzenia podjęta została w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. oraz uchwały Nr XXXVII/344/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń. Już samo porównanie dat wymienionych uchwał, zdaniem Sądu, wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał nadto, iż nie ulega wątpliwości, że pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium. W uchwale tej określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej. Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwaleniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Trudno zatem, w ocenie Sądu, uznać za prawidłową kolejność, w której najpierw przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Uwzględniając fakt, iż procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, to tym samym naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań winny zostać w takim przypadku przerwane i rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skoro bowiem studium stanowi podstawę i punkt wyjścia do dalszych prac planistycznych, to Sąd stanął na stanowisku, że trudno zgodzić się z praktyką, która zamiast dostosowywać przepisy planu do studium, w rzeczywistości dopasowuje studium do planu. Zgodnie przecież z art. 15 wymienionej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu zasada legalizmu wymusza na prawodawcy (w tym przypadku na organach gminy) obowiązek przestrzegania przepisów prawa także w trakcie jego stanowienia. Nadto Sąd wyjaśnił, że niewątpliwe jest, że prace nad miejscowym planem mają sens dopiero wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Przepis art. 17 ust. 4 omawianej ustawy wyraźnie stwierdza, że burmistrz, po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym rozstrzygające dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie tego, czy projekt planu uwzględnia przesłanki studium uwarunkowań. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, wyłożenie przygotowanego przez Burmistrza Miasta planu do publicznego wglądu miało miejsce od dnia 10 października 2008 r. do dnia 7 listopada 2008 r. Z kolei wyłożenie do publicznego wglądu jednocześnie przygotowywanego studium miało miejsce dopiero w lipcu 2009r., czyli prawie rok później. Tak więc wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przygotowany przez Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry sporządzony został zgodnie z zapisami obowiązującego w tej dacie studium (pomimo wezwania Sądu Gmina nie przedłożyła tego dokumentu). Następnie zaś w trakcie procedury planistycznej dotyczącej planu miejscowego, studium uwarunkowań zostało zmienione w odrębnie prowadzonym postępowaniu planistycznym, czyli przygotowany projekt planu zgodny był z innym studium, a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą, zgodny był z uchwalonym w dniu [...] września 2009 r. studium. Skoro w celu doprowadzenia do zgodności z tym studium, w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu nastąpiły zmiany, to zdaniem Sądu I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, czego nie uczyniono. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że naruszony został w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto wskazano, iż kolejny zarzut skargi wiąże się z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd wyjaśnił, że ustawa ta wprowadziła do procedury planistycznej planów miejscowych stosowne nowe wymagania, przewidziane w przepisach art. 46 i następnych nowej ustawy, które przesądziły o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wprawdzie w niniejszej procedurze uwzględniono powyższy obowiązek, o czym świadczą załączone do akt planistycznych opinie, to jednak przygotowane nowe dokumenty nie zostały ogłoszone w miejskim biuletynie informacji publicznej i nie zostały udostępnione społeczeństwu. Pomimo, iż częściowo ponowiono procedurę planistyczną o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, to nie dokonano obwieszczenia i ogłoszenia w prasie z powołaniem się na art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 - 5 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zatem społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie uzgodnionym przez nowe organy – Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Nadto Sąd dodał, że analiza akt planistycznych wykazała, że przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych T. przygotowana została w kwietniu 2009 r. (przynajmniej taką datą opatrzony został dołączony do akt planistycznych ten dokument) i powstała w związku z art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zatem miało to miejsce już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wskazał również, iż w dostępnych aktach, pomimo informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, brak innego opracowania na ten temat. Zatem Sąd uznał, że w tych okolicznościach zasadniczym problemem staje się fakt wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z wymaganymi dokumentami w trakcie procedury planistycznej, celem zapoznania z nimi ogółu społeczeństwa. Mocą art. 17 pkt 10 ustawy wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu następuje wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu nie do odparcia pozostaje także zarzut niezgodnego z procedurą rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan posiada wprawdzie załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w tym zakresie, nie można jednak uznać, by rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu było zgodne z prawem. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Zdaniem Sądu ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika jednak, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Zatem rada nie rozważa wyłącznie "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z treścią każdej z uwag, posiadając pełną swobodę, co do zakresu jej oceny. Zdaniem Sądu I instancji także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 337/10) musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag, niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym planu czy też odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu – rada musi opowiedzieć się czy uwagi uwzględnia czy też nie.

W omawianej sprawie w ocenie Sądu wymóg ten nie został spełniony. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu stanowi załącznik nr 5 do uchwały, zatytułowany "rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry – Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń", jednak z treści załączonego do akt sprawy wyciągu z protokołu obrad Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w dniu 28 października 2009r. wynika, iż uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie nad projektem uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XLVIII/551/2009 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji. Tym samym, zdaniem Sądu, trudno uznać by Rada wykonała ciążący na niej obowiązek w myśl art. 20 ust. 1 ustawy rozpatrzenia uwag do planu, co przecież stanowić powinno gwarancję udziału czynnika społecznego w najważniejszym dla całej społeczności sprawach, jakimi są bezsprzecznie kwestie związane z zagospodarowaniem przestrzennym gminy.

W związku z przedstawionymi powyżej naruszeniami Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu jej wprowadzania, a w związku z tym, jest ona nieważna w całości, co stwierdzono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd jest zwolniony z oceny pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi. Ocena ta bowiem nie miałaby żadnego wpływu na byt prawny kontrolowanej uchwały. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania przykładowo wskazano, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące np. niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień zawierających normy otwarte, pozwalające wyszczególnionym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. Za niedopuszczalne Sąd uznał także wskazane przez organ nadzoru odstępstwo od określonych w uchwale obowiązkowo parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Są to obligatoryjne elementy każdego planu, co niewątpliwie znalazło swoje odbicie w przedmiotowej uchwale, gdzie wskaźniki takie ustalono. Zrozumiały i logiczny jest zapis dopuszczający odstępstwo od ustalonych w planie parametrów i wskaźników na terenach, które zostały zabudowane przed wejściem w życie uchwały i dla których proces budowlany został rozpoczęty. Nie do końca jednak zasadna wydaje się dalsza część tego wyłączenia, a mianowicie wyłączenie ich stosowania poprzez wprowadzenie zapisu "których wielkość uniemożliwia utrzymanie ustaleń związanych z powierzchnią biologicznie czynną, wskaźników terenów zabudowanych". Zapis taki zdaniem Sądu powoduje bowiem, że ustalenie wymienionych wskaźników następować będzie niezależnie od planu, w sposób zupełnie dowolny, z pominięciem niezbędnych procedur, a to stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 czy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sąd podzielił także zastrzeżenia Wojewody Śląskiego wobec wielokrotnego posłużenia się w uchwale odesłaniem do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", co tym samym, w razie zmiany tychże, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu bez potrzeby przeprowadzenia wymaganej w celu zmiany planu miejscowego procedury. Czyni to nadto ustalenia planu nieprecyzyjnymi, uniemożliwia też de facto osobom bez fachowego przygotowania właściwe odczytanie i interpretację odsyłających do przepisów odrębnych postanowień planu. Sąd podkreślił, iż jego zdaniem ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych nie tylko nie wyjaśnia zawarty w § 6 uchwały słowniczek zawierający definicję przepisów szczególnych – "należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił także zarzut Wojewody dotyczący niedopuszczalności wprowadzenia do tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Skarga musiała odnieść skutek, gdyż wskazane powyżej naruszenia w ocenie Sądu skutkują, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważnością uchwały.

Na zakończenie wskazano, że w wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania jej wykonania, bowiem art. 152 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu zachowuje tutaj aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00, w świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Tarnowskie Góry zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 19 w zw. z art. 17 pkt 4 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż zmiana projektu planu miejscowego polegająca na uwzględnieniu w nim uwag wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia studium zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, pociągała za sobą konieczność ponownego przeprowadzenia czynności procedury planistycznej (o których mowa w art. 17 ust. 4 i ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ponowienia uzgodnień, wyłożenia do publicznego wglądu, etc.), w sytuacji, w której uwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu studium nie pociągało za sobą konieczności wprowadzenia do projektu planu zmian o charakterze ogólnym, a w konsekwencji nie stanowiło podstawy do ponowienia procedury planistycznej;

z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, w przedstawionym powyżej zakresie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to:

2. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu za istotne naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu, polegającego na braku ponownego przeprowadzenia czynności procedury planistycznej (o których mowa w art. 17 ust. 4 i ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ponowienia uzgodnień, wyłożenia do publicznego wglądu, etc.) dotyczącej planu miejscowego po dokonaniu w nim zmian wynikających z uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia studium zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, w sytuacji, w której uwzględnienie uwag nie pociągało za sobą zmian o charakterze ogólnym, albowiem zmiany do projektu planu wprowadzone w wyniku wniesionych uwag miały charakter indywidualny, a w konsekwencji powyższego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego nie sposób uznać za mającego charakter istotny;

3. art. 19 w zw. z art. 17 pkt 4 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż w związku z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) obligowało Burmistrza Miasta do częściowego ponowienia procedury planistycznej o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, w sytuacji, w której wyłożenie projektu planu miejscowego zostało zakończone w dniu 7 listopada 2008 r., a więc przed dniem wejścia w życie przywołanej powyżej ustawy, która to w swej treści nie zawierała przepisów przejściowych regulujących kwestie jej zastosowania odnośnie procedur planistycznych będących w toku w dniu jej wejścia w życie, natomiast przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujących powtórzenie procedury planistycznej (art. 17 pkt. 13) nie można interpretować rozszerzająco;

z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, w przedstawionym powyżej zakresie postawiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to:

4. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu za istotne naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu, polegającego na braku ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu po częściowym ponowieniu procedury planistycznej o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko w sytuacji, w której częściowe powtórzenie procedury miało jedynie na celu formalne skorygowanie prognozy oddziaływania na środowisko poprzez uzyskanie opinii właściwych organów, co jednakże nie prowadziło do żadnych zmian w zakresie merytorycznych postanowień planu, a stanowiło konsekwencję wejścia w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

5. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia błędnego stanu faktycznego sprawy, a polegającego na bezzasadnym uznaniu, iż uwagi złożone do projektu planu miejscowego nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę Miejską, a tym samym Rada Miejska nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu, w sytuacji, w której Rada Miejska rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do planu poprzez przyjęcie załącznika nr 5 do zaskarżonej uchwały, zatytułowanego "rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta Tarnowskie Góry - Bobrowniki Zachód, Repty Śląskie, Stare Tarnowice i osiedle "Przyjaźń".

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Wojewody Śląskiego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz organu Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął przytoczone wyżej zarzuty wskazując tym samym na wadliwości zakwestionowanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy – zwanej dalej p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Niezachowanie zatem procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcji nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że - inaczej niż pod było to pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - aktualnie nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (porównaj wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publikowany w zbiorze Lex nr 574411).

Zatem jedynie w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego, natomiast w przypadku naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każde naruszenie w tym zakresie musi być poddane ocenie w kontekście istotności tegoż naruszenia, albowiem tylko z taką formą naruszenia trybu można wiązać nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że to właśnie naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznane przez Sąd I instancji za istotne spowodowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości choć rozważania tegoż Sądu przedstawione w kwestionowanym wyroku na poparcie takiego stanowiska nie pozwalają na podzielenie tego poglądu. Stąd też podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego a to niewłaściwego zastosowania art. 19 w zw. z art. 17 pkt 4 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionujące tę ocenę istotności przyjętych naruszeń w rozpoznawane sprawie sprawiają, że w uwzględnieniu wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej należało uchylić zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjmując naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku za naganne uznał równoległe procedowanie w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu tylko uchwalenie ostatecznej wersji Studium pozwala na podjęcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże podstawowe znaczenie zdaniem Sądu I instancji miał w tej sprawie fakt, że wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 10 X do 7 XI 2008 r. projekt planu sporządzony został zgodnie z uregulowaniami obowiązującego w tej dacie Studium. Natomiast w trakcie procedury planistycznej dotyczącej tego planu, Studium uwarunkowań zostało zmienione w odrębnym postępowaniu (wyłożenie projektu Studium nastąpiło w lipcu 2009 r. zaś jego uchwalenie w dniu [...] września 2009 r.) a tym samym przygotowany projekt planu zgodny był z innym Studium a plan przyjęty zaskarżoną uchwałą zgodny jest ze Studium uwarunkowań uchwalonym [...] września 2009 r. Istotne zaś naruszenie trybu uchwalania w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdaniem Sądu polega na nieponowieniu procedury planistycznej wobec dokonanych zmian w planie mających na celu doprowadzenie do zgodności z przyjętym Studium.

Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji Sądu I instancji przede wszystkim wskazać należy, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium co wprost statuuje przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, natomiast jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze Studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o sprzeczności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i takiego zarzutu nikt nie formułuje pod adresem zaskarżonej uchwały. Niesporne natomiast pozostają okoliczności zarówno równoległego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany Studium oraz uchwalenia planu miejscowego jak też tego, że na skutek ponownego (drugiego) wyłożenia projektu Studium uwarunkowań do publicznego wglądu i uwag zgłoszonych do tego projektu Studium, zaistniała potrzeba wprowadzenia również zmian do wcześniej wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże tylko ta okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła doprowadzić do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu wobec nie ponowienia czynności procedury planistycznej, o których mowa w art. 19 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dyspozycji art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności o których mowa w art. 17, ponawia się w niezbędnym zakresie do dokonania tych zmian. W art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż wprowadza się zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uwagi wniesione do projektu Studium były w istocie uwagami do planu - skoro projekt planu na ich skutek został również zmieniony. W związku z tym ocenie Sądu I instancji powinny zostać poddane uwagi, które zostały podniesione w opisywanym zakresie. Natomiast takiej oceny Sąd I instancji nie czynił, stąd też uznanie w tych okolicznościach, że w opisywanym wyżej zakresie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest co najmniej przedwczesne.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (porównaj wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 - publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

W motywach skargi kasacyjnej Gmina Tarnowskie Góry podniosła, że w niniejszej sprawie uwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu Studium nie pociągało za sobą konieczności wprowadzenia do projektu planu zmian o charakterze ogólnym, co za tym idzie w ocenie skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do ponowienia czynności planistycznych. Jednakże bez rozważenia charakteru prawnego uwag, które zgłoszone zostały do wyłożonego projektu Studium a które to uwzględnione zostały również w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ocenić istotności wpływu wprowadzenia tych zamian do projektu planu w kontekście ewentualnego ponowienia niezbędnej procedury planistycznej. Brak takich rozważań w motywach zaskarżonego wyroku jak też merytorycznej analizy tych uwag zawartej w skardze kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zajęcie stanowiska w tym zakresie. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy przedmiotowe uwagi muszą zostać poddane ocenie przez Sąd I instancji z uwagi na ich prawny charakter.

Natomiast wiążący się z przedstawioną wyżej kwestią zarzut równoległego prowadzenia procedur w sprawie zmiany Studium uwarunkowań oraz w sprawie uchwalenia planu uznać należy jedynie za uzasadniony w części i to nie na tyle aby przypisać mu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu co trafnie podkreślono w złożonej skardze kasacyjnej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Studium uwarunkowań stanowi podstawę i punkt wyjścia do jakichkolwiek dalszych prac planistycznych nad planem i że w oparciu o ostatecznie przyjętą uchwałę w tym zakresie należy kształtować postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi być zgodny z tym Studium. Jednakże powyższe uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu jakie miało miejsce w tej sprawie w szczególności, kiedy również nie poddano ocenie charakter uwag prawnych wniesionych do projektu wyłożonego Studium i ich wpływu na projekt planu, a przede wszystkim, że generalnie uchwalony plan zgodny jest ze Studium - to w takiej sytuacji przedmiotowe uchybienie na tym etapie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać jednak należy za nie mające istotnego charakteru. Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że trudno jest wskazać w tym zakresie na wyraźny przepis, który jednoznacznie określałby należne zachowanie organów gminy w sytuacji, gdy po przystąpieniu do sporządzenia planu pojawi się potrzeba zmiany studium.

Należy podzielić również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 w zw. z art. 17 pkt 4 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż w związku z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) co obligowało Burmistrza Miasta do częściowego ponowienia procedury planistycznej o elementy związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, w sytuacji, w której wyłożenie projektu planu miejscowego zostało zakończone w dniu 7 listopada 2008 r., a więc przed dniem wejścia w życie przywołanej powyżej ustawy, która to w swej treści nie zawierała przepisów przejściowych regulujących kwestie jej zastosowania odnośnie procedur planistycznych będących w toku w dniu jej wejścia w życie, choć przy uwzględnieniu odmiennej argumentacji niż ta przedstawiona w motywach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim niesporne jest w okolicznościach tej sprawy, że po zakończeniu wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, która wprowadziła wymóg przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko z dalszymi konsekwencjami wynikającymi z w/w ustawy w szczególności jak podkreślił Sąd I instancji przesądziła o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Procedura ta została przeprowadzona w tej sprawie, jednakże jak zaznaczono w zaskarżonym wyroku przygotowane nowe dokumenty nie zostały ogłoszone w miejskim biuletynie informacji publicznej, nie zostały udostępnione społeczeństwu. Tym samym wskazano na naruszenie art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1 pkt 2-5 i art. 54 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku bowiem uznano, że społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie uzgodnionym przez nowe organy a to Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Jednakże tego rodzaju naruszenie można by uznać za istotne w okolicznościach tej sprawy gdyby okazało się, że przy pierwszym wyłożeniu projektu planu, które zakończyło się w dniu 7 listopada 2008 r. nie przeprowadzono wymaganego wówczas postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko a tym samym nie wykonano prognozy oddziaływania na środowisko, którą przecież wówczas należało wyłożyć. W dostępnych aktach sprawy jak trafnie zauważył Sąd I instancji znajduje się informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (jej opracowanie przed wyłożeniem projektu planu potwierdzono również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), jednakże dokumentu zawierającego to opracowanie brak w przedstawionych Sądowi materiałach planistycznych. Natomiast znajdująca się w przedstawionych Sądowi materiałach planistycznych prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przygotowana została w kwietniu 2009 r. i powstała w związku z art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku a więc jak zasadnie uznano miało to miejsce już po wyłożeniu przedmiotowego planu do wglądu.

Dlatego też stanowisko Sądu o naruszeniu trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte w powyższym zakresie uznać należy za co najmniej przedwczesne przed zweryfikowaniem informacji, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, że przed datą 7 listopada 2008 r. nie wykonano niezbędnej prognozy oddziaływania na środowisko, która podlegała wyłożeniu wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na co pośrednio miały wskazywać akta sprawy. Stąd też niezbędne jest zażądanie przez Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy od Gminy Tarnowskie Góry uzupełnienia akt planistycznych o przygotowaną przed datą 7 listopada 2008 r. prognozę oddziaływania na środowisko i dołączenie tego dokumentu do akt sprawy. Brak takiego dokumentu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwoli dopiero na przyjęcie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec braku ponowienia procedury planistycznej związanej z dokonaniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W przeciwnym wypadku naruszenie takie nie można uznać za istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. nie zawierając przepisów przejściowych. W dacie jej wejścia w życie procedura planistyczna w tej sprawie była bardzo zaawansowana, były już rozpatrzone uwagi do projektu planu i były wszelkie uzgodnienia, wymagane przepisami obowiązującymi w czasie poprzedzającym wejście w życie powołanej ustawy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1920/09 publikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - brak przepisów przejściowych, będący wyrazem luki niekonsekwencji, nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie do wstecznego działania nowych regulacji prawnych. Wymóg ponawiania uzgodnień z uwagi na zmiany strukturalno-kompetencyjne zachodzące w trakcie procedury planistycznej, niezależnie od etapu tej procedury i wcześniejszego uzyskania uzgodnień od organów właściwych w czasie ich dokonywania, mógłby - w skrajnych przypadkach – z uwagi na niedoskonałość regulacji prawnych i ich częste zmiany prowadzić do sparaliżowania procesów planistycznych.

Nie można również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć za uzasadnione stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z tego, że w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta T. – B., R, S. i osiedla [...], gmina nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu (uwagi zgłoszone do projektu planu nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę a głosowanie odbyło się bez dyskusji). Tym samym wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zasługiwał na uwzględnienie.

Określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z załącznika Nr 5 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada Miejska w Tarnowskich Górach rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu. Wykaz ten zawiera 76 uwag generalnie odnoszących się do kwestii przeznaczenia określonej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z wykazu tego wynika, że 49 uwag zostało uwzględnionych a w pozostałym zakresie uwagi te zostały nieuwzględnione oraz wykazano z jakich powodów tak się stało.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że argumentem uzasadniającym brak rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach zgłoszonych do planu uwag nie może stanowić brak dyskusji nad w/w uwagami podczas sesji. Wskazano, że wszyscy radni podejmujący określone rozstrzygnięcia pracowali nad poszczególnymi projektami uchwał (wraz z załącznikami do nich) na posiedzeniach komisji przedmiotowych Rady Miejskiej, gdzie projekty te były omawiane i opiniowane. Zatem przed przystąpieniem do głosowania nad projektem uchwały wraz z załącznikiem dotyczącym rozpatrzenia wniesionych uwag rozpatrywano głosowany projekt. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie było potrzeby prowadzenia decyzji w tej sprawie a fakt dyskutowania nad przedstawionymi projektami legalizuje podjęte rozstrzygnięcie.

Niewątpliwie akta przedstawione w tej sprawie wskazują na to, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktycznie w komisjach dyskutowano nad zgłoszonymi uwagami (porównaj protokół). Zatem skoro brak dyskusji nad zgłoszonymi uwagami jest naruszeniem prawa to jednak nie jest to na tyle istotne by z tego powodu eliminować z obrotu prawnego w całości przedmiotowe prawo miejscowe. Ponadto, skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej rozważania na obecnym etapie postępowania nie pozwalają na przyjęcie istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazywałby stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie to właśnie wyżej wskazane naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliło Sądowi I instancji zastosować przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podjęcie zaskarżonego wyroku a jedynie ubocznie a więc na marginesie (bez wdawania się w szczegółowe rozważania) Sąd I instancji podzielił podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące poszczególnych rozwiązań planistycznych. Sąd generalnie więc uznał za zasadne zarzuty dotyczące niedopuszczalnego umieszczenia w planie postanowień zawierających normy otwarte, odstępstw od określonych w ustawie obowiązków i parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wielokrotnego posłużenia się w uchwale odesłaniem do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych" czy też wprowadzenia do teksu planu zaleceń niebędących ani nakazami ani zakazami czy też zasadami o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym nie przedstawił stosownych rozważań, które umożliwiałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ich merytoryczną ocenę a poza tym uwagi czynione w tym zakresie przez Sąd I instancji nie miały wpływu na wydany wyrok. Również zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji, iż istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego stanowiło podstawę do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługiwały one na uwzględnienie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej pozostawił zatem poza zakresem swej oceny, uwagi Sądu dokonane wobec poszczególnych uregulowań planu jedynie na marginesie. Gdyby jednak okazało się, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji mając na uwadze zalecenia wynikające z niniejszego wyroku uzna, że nie doszło w tej sprawie do istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie musiał tym samym precyzyjnie ocenić poszczególne rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skardze organu nadzoru w kontekście potrzeby ewentualnego stwierdzenia ich nieważności. Jednakże w tym zakresie na tym etapie oceny zaskarżonej uchwały nie jest dopuszczalne czynienie przez Naczelny Sąd Administracyjny jakichkolwiek rozważań albowiem ocena Sądu w innych kwestiach (które nie były w istocie przedmiotem rozważań Sądu I instancji jak i zarzutów skargi kasacyjnej) mogłaby z góry przesądzać (dot. to art. 153 p.p.s.a.) o treść rozstrzygnięcia sądowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że okoliczności przedmiotowej sprawy pozwalały na zastosowanie tej zasady słuszności określonej w w/w przepisie.