Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 34/16 w sprawie ze skargi G. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie ze skargi G. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej również jako "SKO") z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] września 2015 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. od decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego w wyniku działalności zakładu zajmującego się produkcją półproduktów meblarskich, zlokalizowanego przy ul. P. w B. (dalej "Zakład"), decyzją z dnia [...] września 2014 r. SKO określiło dopuszczalne poziomy hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na decyzję tę G. P. i T. P. złożyli skargę. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2015 r., II SA/Go 911/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd stwierdził, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. Błędy spowodowane były niedostatecznym zgromadzeniem materiału dowodowego, czego skutkiem było błędne ustalenie rodzaju terenu i w konsekwencji błędne ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z Zakładu.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta Zielonogórski orzekł, że hałas emitowany w wyniku działalności Zakładu, nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, wyrażonego wskaźnikiem hałasu Aeqd i lAeqN dla terenu zabudowy mieszkaniowe - usługowej, w odniesieniu do jednej doby, tj.:

– LAeq D = 55 [dB] - dla pory dnia (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym - od godz. 6°° do 22°°),

– L Aeq N = 45 [dB] - dla pory nocy (przedział czasu odniesienia równy I najmniej korzystnej godzinie nocy - od godz. 22°° do 6°°),

na granicy najbliżej położonych terenów chronionych akustycznie, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli G. P. i T. P.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję złożyli G. P. i T. P., uzasadniając ją błędnym zakwalifikowaniem terenów mieszkalnych, na które emitowany jest nadmierny hałas, przyjętą nieprawdziwą datą rozpoczęcia działalności Z. oraz nieudostępnieniem stronie dokumentów stwierdzających stan prawny działek objętych postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę uwzględnił. Sąd podał, że zadaniem organów było ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną, a następnie ustalenie rodzaju tego terenu w sposób umożliwiający określenie dopuszczalnych poziomów hałasu zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 112), przy czym "jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu" (art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej p.o.ś.). Sąd wskazał, że jak wynika z protokołu oględzin z [...] lipca 2015 r. od strony północno-zachodniej i zachodniej zakładu produkcji półfabrykatów meblarskich Z., istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym dotyczy to 11 działek zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Od strony południowej zakładu na dwóch działkach prowadzona jest działalność usługowa – mechanika pojazdowa. Fakt, że na obszarze objętym ochroną prowadzona jest działalność usługowa nie może, w opinii Sądu, przesądzać, że obszar nie może być oceniony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z protokołu oględzin wynika bowiem, że obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej jest zdecydowanie przeważający. Organy nie wyjaśniły na podstawie jakich dowodów dokonały zaliczenia obszaru będącego przedmiotem analizy do kategorii określanej "tereny mieszkaniowo-usługowe". Jeżeli chodzi o czas powstawania poszczególnych obiektów Sąd podniósł, że w art. 114 i art. 115 ustawy nie ma mowy o zasadach kwalifikacji terenów ze względu na kolejność powstawania poszczególnej zabudowy. Nawet w przypadku, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas, w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, odpowiedzialność za zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu akustycznemu powstałemu w wyniku działalności zakładu, ponosi zawsze właściciel zakładu. Sąd wywiódł, iż kryterium czasu zagospodarowania może być brane pod uwagę tylko w sytuacji, gdy na danym terenie ze względu na jego "faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie" (art. 115 p.o.ś.) inny rodzaj zagospodarowania stał się "przeważającym" (art. 114 ust. 2 p.o.ś.). W świetle zebranego materiału brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do twierdzenia, by na obszarze badanym w tej sprawie nastąpiły przekształcenia uzasadniające przyjęcie, że analizowany obszar nie stanowi terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w oparciu o jakie dowody przyjęły, że obszar będący przedmiotem analizy podlega zaliczeniu do kategorii "tereny mieszkaniowo-usługowe", nie zaś "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) postępowania - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - przez uwzględnienie wniesionej skargi z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 26 ze zm.; dalej k.p.a.), podczas gdy postępowanie nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku;

2) prawa materialnego - art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś., przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że kwestia czasu zrealizowania zróżnicowanych funkcji zagospodarowania terenu pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy teren ten należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że w sprawie tej zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2015 r., II SA/Go 911/14, wiążący – stosownie do art. 153 i art. 170 p.p.s.a. – zarówno organy, jak i sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wśród wiążących wskazań dotyczących dalszego postępowania podał, że w przypadku stwierdzenia występowania na danym terenie zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ powinien dodatkowo ustalić w jakiej kolejności poszczególne sposoby zagospodarowania terenu zostały zrealizowane. W opinii Sądu zawartej w omawianym wyroku, pozwoli to na ustalenie, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym i jakie powinny być na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wywodził, iż jeżeli chodzi o czas powstawania poszczególnych obiektów, to w art. 114 i art. 115 ustawy nie ma mowy o zasadach kwalifikacji terenów ze względu na kolejność powstawania poszczególnej zabudowy. Nawet w przypadku, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas, w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, odpowiedzialność za zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu akustycznemu powstałemu w wyniku działalności zakładu, ponosi zawsze właściciel zakładu. Sąd I instancji uznał, że kryterium czasu zagospodarowania może być brane pod uwagę tylko w sytuacji gdy na danym terenie ze względu na jego "faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie" (art. 115 p.o.ś.) inny rodzaj zagospodarowania stał się "przeważającym" (art. 114 ust. 2 p.o.ś.).

Powyższe stanowisko nie uwzględnia wiążącego w tej sprawie wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2015 r., II SA/Go 911/14, nakazującego ustalić w jakiej kolejności poszczególne sposoby zagospodarowania terenu zostały zrealizowane. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] września 2015 r. Decydujące znaczenie dla takiego rozstrzygnięcia ma fakt, że – jak trafnie zaznaczono w zaskarżonym wyroku – w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w oparciu o jakie dowody przyjęły, że obszar będący przedmiotem analizy podlega zaliczeniu do kategorii "tereny mieszkaniowo-usługowe", nie zaś "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

Nie przesądzając zatem, do której z tych kategorii przedmiotowy obszar winien być zaliczony, zaznaczyć jedynie trzeba, że przy ustalaniu tej kwestii organy administracyjne uwzględnić muszą również wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2015 r., II SA/Go 911/14, gdyż są one nadal wiążące przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy administracji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie uzasadniły należycie swojego stanowiska w kwestii kwalifikacji przedmiotowego obszaru.

Z uwagi na powyższe uchybienie – nie przesadzające o tym, czy obszar będący przedmiotem analizy podlega zaliczeniu do kategorii "tereny mieszkaniowo-usługowe", czy "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" – skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, pomimo niezgodnego z wiążącymi wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2015 r., II SA/Go 911/14, przyjęciem przez Sąd I instancji, że kwestia czasu zrealizowania zróżnicowanych funkcji zagospodarowania terenu pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy teren ten należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.

Mając powyższe na względzie stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.