Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. 1. stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 3. określa, że decyzje określone w punkcie 1 i 2 nie mogą być wykonane w całości.

W dniu [...]., J. Ś. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na chorobę i przejście na rentę.

Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności w łącznej kwocie [...] zł. Decyzję zawierającą pouczenie o możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji doręczono stronie

w dniu [...].

W dniu [...]. skarżący nadał w placówce pocztowej pismo o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek.

Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Organ stwierdził, że z uwagi na skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...].,14 dniowy termin na złożenie wniosku upłynął w dniu [...]., a zatem strona składając wniosek w dniu [...]. uchybiła temu terminowi.

W treści decyzji zawarto pouczenie, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje, natomiast strona może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.

Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję własną z dnia [...]. w części dotyczącej "pouczenia" a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prawidłowe pouczenie winno zawierać informację o możliwości wniesienia na niniejszą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, za pośrednictwem Oddziału ZUS w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona stwierdziła, że jej odwołanie z dnia [...]. skierowane do Prezesa ZUS co prawda zostało spóźnione o 1 dzień, jednakże w jej ocenie w ogóle nie miało sensu, ponieważ postępowanie w sprawie budziło poważne wątpliwości co do jego rzetelności. Skarżący podkreślił, że ZUS zmusza go do opłacenia składki zdrowotnej od działalności gospodarczej, która jest częścią podatku dochodowego. Od kilku lat nie płaci podatku, ponieważ nie osiąga dochodu. Składki zdrowotne opłaca z emerytury. Strona zaznaczyła, że nie stać jej na opłacanie dodatkowych składek z działalności gospodarczej, ponieważ otrzymuje emeryturę w wysokości [...]zł netto i ma inne zobowiązania. Skarżący wskazał, że zwracał się do ZUS-u o zawieszenie obowiązku opłacania składek do 2013r., niestety bezskutecznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wymienione.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś

art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. WSA stwierdza też nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub

w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz.1585 j.t. ze zm.),

w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 83b ust. 1 tej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

WSA przyjął na podstawie akt sprawy, że decyzją z [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, gdyż strona składając wniosek w dniu [...]. uchybiła temu terminowi, a decyzją z [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję własną z [...]. w części dotyczącej "pouczenia" a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Przede wszystkim Sąd uznał, że wydane decyzje dopuściły złożenie skargi

w granicach zakreślonych decyzją z [...], w terminie od dnia doręczenia skarżącemu decyzji [...].

Poczynając od uznania, że skarga została złożona w terminie, o jakim mowa

w art. 53 ust. 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że stosownie do art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Należy wskazać, że materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. (por. wyrok NSA z 11 września 2008r., I OSK 1326/07).

Stosownie do art. 107 § 1 kpa, obok innych elementów, decyzja zawiera rozstrzygnięcie i pouczenie co do środków zaskarżenia: np. odwołania albo skargi do sądu administracyjnego.

Można dodać, że zgodnie z art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W orzecznictwie postawiono tezy, iż strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku zgodnie z przepisami uchybiła terminowi; ujemne skutki błędnego pouczenia strony o trybie i sposobie zaskarżenia rozstrzygnięć nie mogą obciążać strony czy decyzja, w której zawarto pouczenie o dłuższym, niż określony w art. 129 § 2 k.p.a. terminie do wniesienia odwołania, uzyska przymiot ostateczności dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu. (orzeczenia NSA z 20 lipca 2010r.,I OSK 840/10; z 20 listopada 2008r., II OSK 1705/08;z 19 października 2007r., I OSK 2014/06). Wprawdzie uprzednie tezy odnoszą się do odwołań, jednak zapis art.112 nie rozróżnia sytuacji skarżącego od odwołującego się, więc powyższe tezy można odnieść również do niniejszej sprawy.

W związku z tym, WSA uznał, że wprowadzając do obrotu prawnego decyzję

z [...], ZUS działając w rygorach kpa, utworzył taką sytuację prawną skarżącemu, że skarga złożona na decyzję z [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji

z [...], jest skargą złożoną w terminie, o jakim mowa w art.53 p.p.s.a.

Sąd przyjął, że w granicach sprawy zainicjowanej skargą złożoną do tut. Sądu

[...] (data stempla pocztowego), znalazły się zarówno decyzja z [...] jak

i z [...], i te dwie decyzje skontrolował.

Zaczynając od decyzji z [...], WSA stwierdził, że jest to decyzja nieważna stosownie do zapisów art. 156 § 1 pkt 2) kpa w zw. z art. 145 ust. 2 p.p.s.a.

Zgodnie z ta normą, WSA stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2007r., II OSK 1369/06, nakreślił, iż decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

WSA przyjmuje takie ramy pojmowania tego przepisu i stwierdza, że uchylenie decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie na podstawie konkretnego przepisu prawa, inaczej jest działaniem "bez podstawy prawnej" i jest działaniem organów administracji, czy szerzej - tych działających na podstawie kpa, odróżnionym prawnie od sprostowania decyzji, o jakim mowa w art. 111 § 1a kpa.

Sąd stwierdził, że zarówno przepisy kpa jak i jakiejkolwiek innej ustawy, w tym ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawierają zapisów, które umożliwiłyby uchylenie decyzji w części pouczenia.

Natomiast, przywołany przez ZUS art. 138 § 1 pkt 2) kpa, stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo

w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (podkr. Sądu), co oznacza, że uchylenie w tym trybie nie może obejmować pouczenia o środkach zaskarżenia. Dodatkowo działanie w trybie art. 138 mogłoby być brane pod uwagę jedynie

w przypadku złożenia odwołania, czy innego środka zrównanego prawnie

z odwołaniem.

WSA stwierdził, że decyzja z [...] jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, gdyż weryfikuje w trybie art. 138 kpa, pouczenie o środkach zaskarżenia zawarte

w decyzji, od której nie złożono środka zaskarżenia. Zatem stosownie do art. 156 § 1 pkt 2) kpa w zw. ze 123 uSUS, decyzja z [...] jest decyzją nieważną.

Z kolei decyzja z [...] narusza art. 134 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją tą pozostawiono bez rozpatrzenia wniosek złożony w trybie art. 83 ust. 4 uSUS.

Sąd przyznał rację organowi, że w przypadku złożenia takiego wniosku

z przekroczeniem terminu, zastosowanie ma art. 134 kpa, jednak zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Biorąc pod uwagę zapisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oznacza to, że w przypadku przekroczenia przez wnioskodawcę terminu przewidzianego na złożenie wniosku, ZUS, w drodze decyzji na którą służy skarga do sądu administracyjnego, stwierdza uchybienie terminu do wniesienia wniosku. Tymczasem, ZUS pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, a więc zastosował instytucję przewidzianą w kpa (gdzie ustawodawca posługuje się właściwie pojęciem "bez rozpoznania", gdy "bez rozpatrzenia" pozostawia się podania w trybie ordynacji podatkowej), dla wniosków niepełnych (np. art. 64 kpa). Zatem, "pozostawienie bez rozpatrzenia", czy bardziej precyzyjnie "pozostawienie bez rozpoznania" jest innym wynikiem sprawy niż "stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Mając na względzie wcześniejsze tezy, powyższą decyzję uchylono, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.

Na koniec, badając skargę, WSA stwierdził, że zarzuty zbudowano na takich argumentach jak: ochrona obywatela, ochrona chorego człowieka, błędy systemu.

Odnosząc się do tak nakreślonej skargi, Sąd wskazuje, że kontrola działań ZUS przez sądy administracyjne została ograniczona do kontroli legalności tych działań, czyli sprawdzenia tego czy są one zgodne z prawem. WSA nie ma kompetencji by wyjść poza prawo. Skoro ustalenie, że wniosek skarżącego został złożony z przekroczeniem terminu, co jest bezsporne, oparte na ustaleniach mających odzwierciedlenie w aktach sprawy, to organ miał obowiązek zastosować art. 134 kpa. Takie działanie jest zgodne

z prawem i skoro ustawodawca nie przewidział od tego odstępstw ze względu na ochronę obywatela, ochronę chorego człowieka, to zarzuty oparte o te argumenty WSA uznaje za niezasadne. Z kolei zarzuty do systemu prawa nie mogą zostać uznane jako powód do uchylenia decyzji w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, gdyż łączyłoby się to ze zmianą prawa, co pozostaje w gestii władzy ustawodawczej a nie sądowniczej.

Na koniec WSA wskazuje, że wskutek niniejszego wyroku, obowiązkiem ZUS jest ponowne rozstrzygnięcie o wniosku z [...].

Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji.

D. Dudra Z. Pietrasik M. Łent