Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. znak SKO.TS/4123/27/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r., znak SKO.TS/4123/27/2023, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 i art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Starosty Oświęcimskiego z dnia 26 lipca 2023 r., znak WKT.7250.636.2023.AK, o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] na linii Z. – O. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia z dnia 26 lipca 2023 r., znak WKT.7250.636.2023.AK, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.), Starosta Oświęcimski zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] na linii Z. – O. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że dla toczącego się postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym jest rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odwołań strony od decyzji z dnia 21 czerwca 2023 r. o cofnięciu ww. zezwolenia z uwagi na rażące naruszenie zasad wykonywania przewozu osób oraz od decyzji o odmowie wydania zezwolenia na linii P. – O., albowiem dopiero wtedy będzie można przeprowadzić analizę sytuację rynkowej i zebrać materiał w zakresie art. 22a ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d.

Działając na skutek zażalenia J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 30 listopada 2023 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdził, że dopiero otrzymanie informacji o wyniku postępowań odwoławczych pozwoli stworzyć pełny obraz faktycznych możliwości strony i rozpatrzyć jej wniosek dotyczący zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania i godzin odjazdów z poszczególnych przystanków.

Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. J. S. złożył skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że od 30 lat realizuje kursy na różnych liniach i nie cofnięto mu żadnego zezwolenia. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji od dłuższego czasu działa na jego niekorzyść, odmawiając mu wydania zezwolenia na linii P. – O., na którym zależało mieszkańcom (jeździ tam tylko jeden przewoźnik, busy są przeładowane). Zdaniem skarżącego ma on wystarczającą liczbę autobusów – w razie potrzeby je dokupi, natomiast nie może zrobić tego z wyprzedzeniem tylko po to, aby autobusy wraz z kierowcami stały miesiącami lub latami w oczekiwaniu na wydanie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wezwania Sądu, organ odwoławczy przedłożył decyzje Starosty Oświęcimskiego z dnia 21 czerwca 2023 r. Nr WKT.7250.444.2023 oraz z dnia 27 września 2022 r. Nr WKT.7250.295.2022 – i poinformował, że postępowania odwoławcze co do nich nie zostały zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. (...) Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., I OSK 1919/19, CBOSA).

Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, że "rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 21 czerwca 2023 r. Nr WKT.7250.444.2023 stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy zmiany zezwolenia nr [...], które zostało cofnięte nieostateczną decyzją Starosty Oświęcimskiego". Decyzja Starosty Oświęcimskiego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nr [...] (tj. decyzja z dnia 21 czerwca 2023 r. Nr WKT.7250.444.2023), skoro ma status decyzji nieostatecznej, dotąd pozostaje bezskuteczna w sferze prawa materialnego, a w szczególności nie ma wpływu na status walidacyjny decyzji, którą skarżącemu zezwolenie przyznano. Co więcej, zważywszy na uruchomienie administracyjnego toku instancji co do odnośnej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, sprawę rozstrzygnie dopiero organ odwoławczy – i to jego orzeczenie (nawet jeżeli będzie ujęte w konwencjonalnej formule o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji") wejdzie do obrotu prawnego i, w zależności od jego treści, potencjalnie może wywoływać określone skutki. Zdaniem Sądu, oczekiwanie na wydanie ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] nie byłoby oczekiwaniem na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz oczekiwaniem na antycypowaną przez organ, potencjalną zmianę stanu prawnego, która może, choć nie musi, nastąpić z chwilą zakończenia czynności jurysdykcyjnych organu odwoławczego. Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] tudzież nawet wydanie w tej sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji to zdarzenia tylko procesowe, które same przez się nie uniemożliwiają ani nie stanowią przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy zmiany zezwolenia. Tę ostatnią sprawę można bowiem rozstrzygnąć z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, w tym z uwzględnieniem obowiązywania decyzji przyznającej zezwolenie (o ile oczywiście do momentu orzekania nie nastąpi skuteczna ingerencja w stan prawny nią ukształtowany).

W ocenie Sądu, również suponowane trudności w analizie sytuacji rynkowej ani wydanie nieostatecznej decyzji odmownej w sprawie dotyczącej innego zezwolenia (zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii P. – O.) – nie stanowią zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie. Nie mogły one zatem być podstawą do zawieszenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić naruszenie 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku dalszych czynności organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.