Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 98/24 w sprawie ze skargi I.M. na zarządzenie Prezydenta Grudziądza z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 509/19 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy-miasto Grudziądz postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 98/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę I.M. na zrządzenie Prezydenta Grudziądza w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy-miasto Grudziądz w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Sąd orzekł również o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia w kontekście możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego Sąd odwołał się do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 274/18.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wynika bowiem z § 1 Regulaminu określa on szczegółowe cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy - miasto Grudziądz. Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane przez gminę wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe, w formie uchwały oraz w drodze wyjątku - w formie zarządzenia; w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (prezydent), przy czym zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 40 i art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U.2019.506; dalej: u.s.g.]).

Zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru zarządzenia wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. Nie zawiera bowiem przepisów porządkowych, ani nie zostało wydane w przypadku niecierpiącym zwłoki.

Przechodząc do oceny, czy zaskarżone zarządzenie możne być zaliczone do pozostałych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., Sąd podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowią m.in. przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 ze zm.; dalej: u.f.p.). Ponadto Regulamin zawiera zapisy kierowane do podmiotów podlegających kontroli (np. § 21) a to zdaniem Sądu wskazuje na jego normatywny charakter. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie podlega kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że skarga wniesiona na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. musi spełniać dwa warunki, a mianowicie: 1) skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, 2) uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej.

Dokonując badania legitymacji procesowej skarżącej, należy zatem wskazać, że podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącą okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, niebędącą sytuacją faktyczną. Związek taki - o ile istnieje - ma charakter pośredni i bardzo odległy.

Skarżąca wniosła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji a nadto, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu - Prezydenta Grudziądza na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - protokołu z kontroli kompleksowej Niepublicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi SPINAKER w Grudziądzu (ED-II.1710.9.2023, KON.1711.30.2023), dla której skarżąca jest organem prowadzącym, a która to kontrola dotyczyła m.in. pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu gminy-miasto Grudziądz w roku 2020 - na okoliczność realnego interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu Regulaminu i nakładania na skarżącą w toku prowadzonych kontroli, na podstawie Regulaminu, obowiązków negatywnie wpływających na sytuację prawną skarżącej jako zobowiązanej do poddania się takiej kontroli.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego polegające na niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisu art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2023.1400 z późn. zm.), a tym samym nieuwzględnienie, że skarżącą obowiązana jest poddać się kontroli rozliczenia dotacji, a zarazem organ obowiązany jest kontroli takich dokonywać i prowadzenie tychże kontroli w oparciu o zaskarżone zapisy Regulaminu wprost odnosi się do sytuacji skarżącej;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu powołanego przepisu oraz że naruszony interes prawny skarżącej nie ma charakteru aktualnego, bezpośredniego oraz realnego podczas gdy zaskarżony Regulamin negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącej, jako zobowiązanej do poddania się kontroli w zakresie dotacji,

3. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 132 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie, pomimo jednoczesnego braku podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącej wskutek wydania zaskarżonego Regulaminu oraz zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej wniesioną skargą.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Należy – w tym kontekście – zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tak więc "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Mając na względzie powyższe spostrzeżenia wskazać należy, że poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca bowiem wskazała za podstawę przepis art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie dostrzegając, że składa się on z kilkunastu jednostek redakcyjnych. Identycznie przepis ten jest cytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co całkowicie uniemożliwia odczytanie zakresu naruszenia prawa materialnego; oczywiste jest że nie mogło ono mieć miejsca w odniesieniu do każdej jednostki powołanego przepisu.

Warto podkreślić, że precyzji w zakresie zakresu zastosowania nie zabrakło w postępowaniu przed Sądem I instancji (vide poszczególne punkty skargi z 3 stycznia 2024 r.). Również w zaskarżonym postanowieniu WSA w Bydgoszczy wskazano przepisy tej ustawy, które legły u podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jest oczywiste, że skarga kasacyjna winna wskazywać – w takiej sytuacji – konkretne jednostki redakcyjne art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych tak w zarzucie jak też w uzasadnieniu, a tego zdecydowanie zabrakło (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przyczyn formalnych nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej bowiem wprawdzie w jego treści aż dwukrotnie powołano się na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątek ten został całkowicie pominięty, co stanowi naruszenie treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nadto wadą tak sformułowanego zarzutu jest wskazanie, że "zaskarżony Regulamin negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącej"; brak wykazania w uzasadnieniu dotyczącym tego zarzutu naruszenia interesu prawnego uniemożliwia kontrolę naruszenia prawa w obrębie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej (tym razem zarówno w zarzucie jak i w uzasadnieniu powołano się na wymogi formalne określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jednak nie wykazano, że naruszenie art. 132 p.p.s.a. (przepis stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem) w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. (który określa, że w związku z zakazem reformationis in peius sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu lub czynności) wyczerpuje treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Argumentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "złożona skarga powinna zostać rozpoznana w sposób merytoryczny i stanowi jako następstwo zarzutu przedstawionego w p-kcie 2" nie zasługuje na uwzględnienie gdyż został on zdyskwalifikowany z przyczyn formalnych.

Sąd wprawdzie dopuścił dowód z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej – protokołu kontroli – to jednak brak określenia, które regulacje Regulaminu zostały naruszone (vide str. 3 skargi kasacyjnej) sprawia, że dowód z tego dokumentu nie wniósł niczego istotnego w kontekście wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Uwzględniając treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.