IV SA/Wa 2100/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-05	
Data wpływu	2020-09-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Sękowska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Monika Barszcz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 7193/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1396; art. 115a, art. 157, art. 298; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") rozstrzygnięciem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 712), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] (dalej : "Rada Gminy") z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic w gminie [...] (dalej: Uchwała).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm., dalej: "p.o.ś."). Wojewoda wskazał, że w podjętej uchwale Rada wprowadziła ograniczenie co do czasu funkcjonowania strzelnic w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234 ze zm.), zlokalizowanych na terytorium Gminy [...], na obszarze, w którym dominującym charakterem zabudowy sąsiedztwa strzelnicy są tereny wymienione w pkt 1-3 Tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), czyli terenów zabudowy jednorodzinnej wraz ze znajdującym się na nich domem opieki.

Wojewoda wskazał, że z treści uchwały wynika, iż emitowany hałas przekracza poziomy hałasu określone dla powyższego terenu w ww. rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W związku z powyższym, Rada Gminy ograniczyła czas i zakres funkcjonowania strzelnic od poniedziałku do piątku od godz. 10.00 do godz. 20.00, z wyjątkiem dni wolnych od pracy (§3 Uchwały).

Wojewoda zwrócił uwagę, że z uzasadnienia do uchwały wynika, iż Starostwo Powiatowe w [...] dokonało pomiarów hałasu impulsywnego emitowanego w wyniku "działalności tego typu instalacji" funkcjonującej na terenie Gminy [...]. Pomiary zostały wykonane w dniu 16 grudnia 2019 r., w porze dnia, przez laboratorium [...] legitymujące się certyfikatem akredytacji laboratorium badawczego wydanego przez Polskie Centrum Akredytacji i wykazały w punkcie pomiarowym nr 1 - 65,2 dB i w punkcie pomiarowym nr 2 - 59,8 dB. Tymczasem dopuszczalny poziom dla terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej określony w ww. rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynosi: dla pory dnia - 55 dB, a dla pory nocnej - 45 dB, a jeżeli dominującym charakterem zabudowy jest zabudowa jednorodzinna, to dopuszczalnym poziomem hałasu w środowisku określonym w ww. rozporządzeniu jest 50 dB - dla pory dnia i 40 bB - dla pory nocy. Ponadto w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] orzeczono określenie dla strzelnicy dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości LAeq D - 55 dB dla pory dnia raz LAeq - 45 dB dla pory nocy.

Wojewoda podał, że Rada Gminy wskazała, że od września 2019 r. zaczęły się pojawiać skargi mieszkańców na uciążliwości związanie z poziomem hałasu emitowanego podczas funkcjonowania strzelnicy i strzelania z broni palnej oraz, że "mimo wydanej przywołanej decyzji do dnia podjęcia uchwały strzelnica nie przeprowadziła działań ograniczających poziom hałasu".

Wojewoda odnosząc się do zasadności uchwały, wskazał, że zgodnie z art. 157 p.o.ś., rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji, lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem ust. 2, które nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Rada gminy wprowadzając zatem ograniczenia, o którym mowa w art. 157 § 1 p.o.ś., powinna wykazać, że hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko. Zdaniem Wojewody, wprowadzenie ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas jest możliwe tylko wówczas, gdy emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko i wprowadzane ograniczenia powinny służyć eliminowaniu takiego negatywnego oddziaływania. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że wpływ negatywny to każdy pogarszający stan środowiska, ale pogorszenie takie musi zostać wykazane. Wojewoda wskazał, że przepis nie wiąże możliwości wprowadzenia ograniczeń z naruszeniem poziomu dopuszczalnego hałasu, naruszenie takie jednak powinno być niewątpliwie uznane za negatywnie oddziaływujące na środowisko.

Wojewoda zauważył przy tym, że badania pomiaru poziomu hałasu zostały przeprowadzone, jednakże przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku może stwierdzić w zasadzie tylko organ ochrony środowiska (zgodnie z ogólnymi zasadami podziału kompetencji w sprawach ochrony środowiska - art. 378 p.o.ś.) - choć w praktyce określa to na podstawie wyników badań Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Ponadto, Wojewoda podkreślił, że przepisy nie umożliwiają podjęcia uchwały w trybie art. 157 p.o.ś., zmierzającej do znacznego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, z uwagi na to, że inne podejmowane dotychczas działania nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, w niniejszej sytuacji wobec przekroczenia dopuszczalnych poziomów stwierdzonych hałasów oraz wydanej przez Starostę [...] decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla strzelnicy przedmiotowa uchwała winna zostać podjęta na podstawie art. 115a p.o.ś., a nie art. 157 p.o.ś.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Gminy domagając się jego uchylenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przypisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

1) art. 157 ust. 1 w zw. z art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rada gminy nie może wprowadzić ograniczenia instalacji co do czasu ich funkcjonowania, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko w stosunku do strzelnicy, co do której dokonano pomiary potwierdzające przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i co do której wydana została decyzja właściwego organu ochrony środowiska potwierdzająca przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, podczas gdy Rada Gminy była uprawniona do podjęcia uchwały po przeprowadzeniu właściwej procedury potwierdzającej przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i negatywny wpływ na środowisko, w sytuacji gdy nawet sam przepis art. 157 ust. 1 p.o.ś. nie formułuje dalszych wymagań w zakresie potwierdzania przez właściwy organ przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu;

2) art. 378 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 115a ust. 1 i art. 157 ust. 1 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organem właściwym do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, podczas gdy na mocy art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa m.in. w art. 115a ust. 1 jest starosta; a w konsekwencji powyższego, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, podczas gdy Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., w której określił dla strzelnicy dopuszczalny poziom hałasu w związku z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, która to decyzja i wykonane pomiary były podstawą faktyczną dla podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Gminy i co świadczy o należytym procedowaniu tej uchwały w oparciu o pomiary i analizy.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały zostały przeprowadzone stosowne badania wykazujące, że korzystanie z instalacji i urządzeń określonych w uchwale może - w zakresie hałasu - negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym przekraczać dopuszczalne normy. W wyniku badań określono, że po uwzględnieniu poprawki impulsowej wartość wskaźnika hałasu wyniosła w punkcie pomiarowym nr 1: 65,2 [dB], w punkcie pomiarowym nr 2: 59,8 [dB]. Tymczasem dopuszczalny poziom ustalony dla terenów podlegających ochronie akustycznej, tj. terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej, określony wg punktu 3d tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), wynosi dla pory dnia 55 [dB], a dla pory nocy — 45 [dB].

Rada Gminy podniosła, że pomimo iż pobliskie tereny są w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego opisane jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne i usług, to faktycznym dominującym charakterem zabudowy sąsiedztwa strzelnicy sportowej jest zabudowa jednorodzinna, a nadto znajduje się tam dom opieki społecznej. W związku z tym, tereny tego rodzaju podlegają jeszcze ściślejszym dopuszczalnym poziomom hałasu w środowisku wynoszącym odpowiednio, zgodnie z punktem 2a i 2c tabeli 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska, 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy. Rada Gminy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. nr 27 poz. 341) poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. W ocenie Rady Gminy, powyższe potwierdza zatem to, że hałas emitowany ze strzelnicy negatywnie oddziałuje na środowisko.

W ocenie skarżącej, jako nieuzasadnione należy uznać formułowanie przez Wojewodę dalszych wymagań poprzedzających wydanie uchwały w oparciu o art. 157 p.o.ś. Rada Gminy nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że przeprowadzenie procedury otworzyłoby drogę do skutecznego wprowadzenia ograniczeń przez Gminę.

Rada Gminy podniosła, że art. 157 p.o.ś. nie formułuje warunków co do stanu faktycznego lub też nie określa procedury poprzedzającej podjęcie uchwały, jednakże aby uniknąć zarzutu samowolnego działania, wykonanie pomiarów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń jest niezbędne. Rada Gminy zaznaczyła przy tym, że takie pomiary zostały wykonane.

Ponadto Rada Gminy podniosła, że Wojewoda nie dostrzega, że uzyskane wyniki badań zostały przedstawione w decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., w której Starosta orzekł określenie dla strzelnicy dopuszczalnego poziomu hałasu. Ww. decyzja została wydana przez właściwy organ ochrony środowiska w oparciu o art. 115a ust. 1 p.o.ś. Rada Gminy zaznaczyła, że sama decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r. potwierdza, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Ponadto Rada Gminy wskazała, że decyzja Starosty [...] jest adekwatna do postawionego przez Wojewodę wymogu, jakim jest stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez organ ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącej Wojewoda dokonał niewłaściwego zastosowania art. 378 ust. 1 p.o.ś., gdyż przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Tym samym, w ocenie Rady Gminy, niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody, że właściwym organem do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Postawiona przez Wojewodę teza jest sprzeczna z brzmieniem art. 378 ust. 1 p.o.ś. i stanowi niezbity dowód nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Gminy podniosła również, że Uchwała wprost odnosi się do instalacji w postaci strzelnicy jako budynku, a nie jako przedmiotu działalności gospodarczej. Ponadto uchwała kieruje swoje przepisy jedynie w stosunku do tych instalacji, z których emitowany hałas przekracza poziomy hałasu określone dla danego terenu w Tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Skoro zatem przedmiotem regulacji są tylko te instalacje, które przekraczają normy, to taka uchwała nie narusza swobody działalności gospodarczej, gdyż w istocie odnosi się do stanu prawnego określonego innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, a które wymagają by określone instalacje i działalności nie powodowały uciążliwości w postaci emitowania nadmiernego hałasu.

Rada Gminy wskazała również, że art. 157 p.o.ś. stanowi upoważnienie ustawowe dla podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, zaś art. 115a p.o.ś. stanowi podstawę do wydania decyzji przez starostę, a zatem w ocenie skarżącej, w zakresie zastosowania podstawy prawnej, stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic w gminie [...].

Z uzasadnienia ww. Uchwały wynika, że od września 2019 r. zaczęły się pojawiać liczne skargi mieszkańców na uciążliwości związane z poziomem hałasu emitowanego podczas funkcjonowania strzelnicy położonej na terenie gminy. Starostwo Powiatowe w [...] (jako właściwy organ) dokonało pomiarów hałasu impulsowego emitowanego w wyniku działalności tego typu instalacji funkcjonującej na terenie gminy [...]. Pomiary zostały wykonane 16 grudnia 2019 r. przez certyfikowane laboratorium. W wyniku badań określono, że po uwzględnieniu poprawki impulsowej wartość wskaźnika hałasu przekracza dopuszczalne normy. Z uwagi na powyższe decyzją Nr [...], z dn. [...] lutego 2020 r., działając na podstawie art. 115a p.o.ś. Starosta [...] orzekł o dopuszczalnym poziomie hałasu dla przedmiotowej strzelnicy.

Jak wynika z uzasadnienia Uchwały mimo wydanej ww. decyzji do dnia podjęcia Uchwały strzelnica nie przeprowadziła działań ograniczających poziom hałasu. Z uwagi na skargi mieszkańców oraz w związku z pomiarami hałasu emitowanego przez strzelnicę i stwierdzonymi przekroczeniami Rada Gminy uznała za zasadne wprowadzenie stosownego ograniczenia w Uchwale.

Sąd w niniejszej sprawie, biorąc po uwagę powyższe okoliczności uznał za zasadne stanowisko Wojewody [...]. Przedmiotowa Uchwała narusza zasadę proporcjonalności oraz jest podjęta z przekroczeniem granic kompetencji określonych w art. 157 ust. 1 p.o.ś., gdyż przyjęte w niej rozwiązanie nie jest właściwe dla osiągnięcia zamierzonych celów, ani niezbędne dla ochrony i realizacji interesu publicznego.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda [...], że zamierzony efekt ochrony mieszkańców gminy przed uciążliwością można było osiągnąć innym, adekwatnym, dopuszczalnym przez prawo sposobem, tj. poprzez usankcjonowanie wydanej decyzji Starosty [...].

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 333/19). W ramach ww. decyzji zgodnie z art. 115a ust. 4 p.o.ś., organ ma prawo wprowadzić m.in. określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania; formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, organowi właściwemu do wydania decyzji i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Przesłanką do wydania ww. decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2510/18).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonego w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu, nakłada karę pieniężną.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy pomimo wydania stosownej decyzji, poziom emitowanego przez strzelnicę hałasu przekracza określone w tej decyzji normy należało skorzystać z regulacji ww. przepisu.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowa Uchwała została podjęta w celu wyegzekwowania obowiązków wynikających z wydanej decyzji skierowanej do indywidualnego, konkretnego podmiotu. Ustawa p.o.ś. w tym celu przewiduje jednak określone, inne procedury (art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś.). Brak jest podstaw do pomijania tych procedur i zastępowania ich innymi, generalnymi, narzędziami wynikającymi z tej samej ustawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że rzeczywiście redakcja uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego może w niektórych jego częściach wywoływać wątpliwości, tj. wywód dot. organu właściwego w sprawach ochrony środowiska, czy stwierdzenie, że "przedmiotowa uchwała powinna zostać podjęta na podstawie art. 115a p.o.ś., a nie art. 157 p.o.ś". Jednakże te nieścisłości, słusznie zauważone przez Gminę, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.