IV SA/Po 471/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-30	
Data wpływu	2024-06-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z 9 stycznia 2024 r. nr [...]	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO i organ II instancji) decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Burmistrza K. z 9 stycznia 2024 r. [...] w części dotyczącej ustalenia H. P. odpłatności za pobyt matki L. K. w Domu Pomocy Społecznej w R. , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że L. K. - matka H. P. - mocą decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza K. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w R. na czas nieokreślony. Przyjęcie do placówki nastąpiło w dniu 23 maja 2023 r.

Wydaną z upoważnienia Burmistrza K. decyzją z 9 stycznia 2024 r., [...] Dyrektor K. Centrum Usług Społecznych, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2d oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b, art. 14 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm. - dalej: u.p.s.):

1. ustalił W. K. odpłatność za pobyt matki L. K. w Domu Pomocy Społecznej w R. od dnia 23 maja 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie,

2. ustalił H. P. odpłatność za pobyt matki L. K. w Domu Pomocy Społecznej w R. na okres od dnia 23 maja 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a od dnia 1 lipca 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie,

3. umorzył postępowanie o ustalenie odpłatności za pobyt matki L. K. w Domu Pomocy Społecznej w R. względem A. P. i K. N..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 29 maja 2023 r. przeprowadzono wywiad z synem L. K. - W. K., który wskazał inne osoby obowiązane do partycypacji w kosztach na rzecz matki w związku z jej pobytem w placówce. Organ przesłał H. P. propozycję umowy dotyczącą wysokości kwoty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. H. P. nie wyraziła woli zawarcia umowy. Organ ustalił, że L. K. od dnia 23 maja 2023 r. ma ustaloną odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. i ponosi odpłatność w wysokości 70% jej miesięcznego dochodu, tj. [...] zł miesięcznie. Za pobyt L. K. w DPS za okres do dnia 30 czerwca 2023 r. kwota odpłatności pozostająca do partycypacji wynosiła [...] zł miesięcznie. Ze skutkiem od dnia 1 lipca 2023 r. nastąpiła zamiana odpłatności L. K. za pobyt w placówce w związku z uzyskaniem zasiłku pielęgnacyjnego. Na mocy decyzji z dnia 27 grudnia 2023 r. odpłatność pensjonariuszki wynosi zatem [...] zł miesięcznie, natomiast kwota, która pozostaje do płacenia, od dnia 1 lipca 2023 r. wynosi [...] zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że H. P. jest osobą, która pozostaje z inną osobą w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkując i gospodarując, mając przy tym na swoim utrzymaniu dziecko. Łączny dochód w rodzinie H. P. wynosi [...] zł miesięcznie, tj. na osobę w rodzinie – [...] zł miesięcznie. Rodzina H. P. ponosi koszty stałe. Opłaca raty kredytu hipotecznego w wysokości [...] zł miesięcznie, składki ubezpieczenia w związku z zawartym kredytem hipotecznym w wysokości [...] złotych. Ponadto uiszcza opłaty za media w stawce miesięcznej tj. woda w wysokości [...] zł, abonament sieci komórkowej Plus w wysokości [...] zł, gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł, abonament za Internet w wysokości [...] zł, ścieki w wysokości [...] zł, prąd w wysokości [...] zł. Łączny koszt opłat stałych za media wynosi średnio [...] zł miesięcznie. Do opłat stałych należą także nakłady czynione w związku z zajęciami sportowymi syna w wysokości [...] zł miesięcznie i zajęciami na basenie w kwocie [...]zł miesięcznie. Do miesięcznych kosztów należą także opłaty związane z prowadzoną działalnością, tj. koszty najmu mieszkania w kwocie [...]euro miesięcznie oraz media (ogrzewanie, woda i energia elektryczna) w wysokości [...] euro miesięcznie. Organ dał wiarę wyjaśnieniom stron co do relacji, jakie łączyły je z matką. Wyjaśnienia te są logiczne i spójne, a każda ze stron (z wyjątkiem W. K., który w tej kwestii nie wypowiedział się) przedstawia tożsame stwierdzenia.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz treść przepisów regulujących ustalenie odpłatności zstępnym za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, uznać należało, że wobec W. K. oraz H. P. były podstawy do ustalenia odpłatności. Obie wskazane strony osiągają dochód na osobę w rodzinie odpowiednio przekraczające kwoty [...]i [...] zł miesięcznie. Różnica jednak polega na możliwościach partycypacji tych zstępnych. H. P. ponosi obciążenia stałe, co ogranicza jej możliwości w zakresie partycypacji. Dochód na osobę w rodzinie strony opiewa na kwotę [...]zł. miesięcznie. Z ustaleń i w ocenie organu miesięczne obciążenia wynoszą średnio w walucie polskiej ok. [...] złotych, a w walucie obcej ok. [...] euro, co przy uwzględnieniu normy wskazanej w art. 8 ust. 13 u.p.s. daję kwotę ok. [...] złotych. Łącznie zatem obciążenia rodziny H. P. miesięcznie wynoszą ok. [...] złotych. Po umniejszeniu w dochodzie rodziny ([...] złotych) kwoty obciążeń ([...] złotych) i po podzieleniu wyniku tego działania przez liczbę członków rodziny (3 osoby), kwota pozostająca do dyspozycji na osobę w rodzinie wynosi [...] złotych. Podstawą ustalania odpłatności wobec H. P. stanowi zatem kwota [...]złotych, która jako taka może zostać maksymalnie względem strony ustalona. Organ miał na względzie aspekt moralny i wynikający z niego fakt, że L. K. w sposób nienależyty wykonywała swoje obowiązki rodzicielskie i alimentacyjne, a jednocześnie miał na względzie fakt, iż najlepsze relacje utrzymywała z synem W. K.. Organ podkreślił, że strony postępowania nie są obowiązane do partycypacji w równych częściach i wskazał, że zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w art. 61 ust. 2f u.p.s., dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody, to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie. Organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie badał przesłanek możliwego zwolnienia z odpłatności, a to z tego względu, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opluty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być prowadzone bowiem dopiero po prawomocnym ustaleniu opłaty.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniosła H. P. zaskarżając ją w części, tj. w zakresie dotyczącym ustalenia jej odpłatności za pobyt matki L. K. w Domu Pomocy Społecznej w R. . Odwołująca się wniosła o jej uchylenie w tej części i umorzenie względem niej postępowania administracyjnego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji w tej części w zakresie okresu nałożonego zobowiązania i pozostawienia terminu nakazującego płatność od daty uprawomocnienia się decyzji, bez obowiązku uiszczania należności za okres, w którym organ rozpatrywał sprawę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przywołało treść przepisów prawa i wskazało, że w kontrolowanej sprawie prawidłowo organ I instancji ustalił, iż H. P. jest osobą zobowiązaną do opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w R. . Jako że ustalona L. K. opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% otrzymywanego przez nią świadczenia nie zabezpiecza w całości miesięcznych kosztów jej pobytu w tym domu, konieczność uiszczenia pozostającej do dopłaty kwoty obciąża podmioty, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., w tym jej córkę H. P.. Z uwagi na fakt, że w okresie od dnia 23 maja 2023 roku do dnia 30 czerwca 2023 r. mieszkanka Domu ponosiła odpłatność w wysokości [...] zł. miesięcznie, a od dnia 1 lipca 2023 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie, różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem jej utrzymania a wnoszoną przez nią opłatą wynosi w okresie do dnia 30 czerwca 2023 r. [...] zł. miesięcznie, a od dnia 1 lipca 2023 roku – [...] zł. miesięcznie. Konieczność uiszczaniu tych różnic - jak trafnie zważył organ I instancji - przypada na odwołującą się oraz na drugą ze zobowiązanych osób

Kolegium zauważyło, że w świetle art. 61 ust. 1 i 2 i ust. 2d u.p.s. decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności ponoszonej przez podmioty z kręgu wskazanych ustawowo zobowiązanych za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli organu pomocowego. Przeciwnie, determinowana jest ona przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. Zaskarżona decyzja jest zatem następstwem ustalenia przez organ I instancji, że odwołująca się jest córką L. K., ponoszona przez pensjonariuszkę odpłatność nie zabezpiecza w całości miesięcznych kosztów jej pobytu w domu pomocy społecznej oraz że odwołująca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 2d u.p.s. stanowi podstawę do ustalenia wysokości odpłatności osoby zobowiązanej.

Jako że odwołująca nie przystała na propozycję zawarcia umowy w sprawie odpłatności, organ I instancji w kontrolowanej sprawie zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. uprawniony i zobowiązany był do ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty odwołującej za pobyt matki w domu pomocy społecznej, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Dochód na osobę w rodzinie odwołującej się, po odliczeniu udokumentowanych przez nią stałych miesięcznych obciążeń, wynosi [...] złotych ([[...]] / 3 = [...] złotych). Kwota ta jest wyższa niż 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 14 lipca 2021 roku (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296), tj. kwoty [...]złotych (300% x [...] złotych). Z uwagi na fakt, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu przez odwołującą opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, trafnie Organ I instancji prawidłowo ustalił, że przypadająca na Odwołującą się odpłatność może wynosić maksymalnie [...] zł. ([...] = [...] zł.). W związku z tym, że różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania L. K. w domu pomocy społecznej a wnoszoną przez nią opłatą wynosi w okresie do dnia 30 czerwca 2023 roku [...] zł. miesięcznie, a od dnia 1 lipca 2023 roku – [...] zł. miesięcznie, a wysokość odpłatności dla drugiego ze zobowiązanych W. K. ustalona została na kwotę [...]zł. miesięcznie, trafnie zważył organ I instancji, że na odwołującą przypada konieczność uiszczania pozostałej części tych różnic, tj. w okresie do dnia 30 czerwca 2023 r. kwoty [...]zł. miesięcznie, a od dnia 1 lipca 2023 roku - kwoty [...]zł. miesięcznie.

Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującą okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej i życiowej, przemawiających w jej ocenie za zwolnieniem jej w części lub w całości z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w ustalonej zaskarżoną decyzją kwocie, Kolegium wskazało, że mogą one być ewentualnie oceniane pod kątem przesłanek z art. 64 u.p.s. Kwestie te podlegać mogą jednak rozpatrzeniu dopiero w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, tj. po zakończeniu niniejszej sprawy i uostatecznieniu się wydanej w jej toku decyzji ustalającej w ogóle istnienie obowiązku ponoszenia odpłatności i jej wysokość. W celu wszczęcia postępowania o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty strona po doręczeniu jej niniejszej decyzji powinna zwrócić się ze stosownym wnioskiem do organu I instancji.

H. P., kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, w szczególności decyzji Dyrektora K. Centrum Usług Społecznych w punkcie 2 i umorzenie postępowania względem jej osoby, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie 2 w zakresie okresu nałożonego zobowiązania - i pozostawienia terminu nakazującego płatność "od daty uprawomocnienia się decyzji" - bez obowiązku uiszczania należności za okres 8 miesięcznego okresu, w którym organ rozpatrywał sprawę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że mimo ustalenia prawidłowości postępowania przez organ II instancji, zarzuca organowi I instancji brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz brak uwzględnienia złożonych przez nią wyjaśnień dotyczących zarówno stanu faktycznego, jak i majątkowego. Zdaniem skarżącej organ w sposób nienależyty nie uwzględnił wszystkich nakładów i wydatków poczynionych w jej majątku, co skutkowało przyjęciem wskaźnika dochodowego, jako przekraczający wartość 300% kryterium dochodowego na członka rodziny. Skarżąca zakwestionowała brak uwzględnienia przedłożonych w pisemnych wyjaśnieniach kosztów stałych i opisanie ich jako "nieudokumentowanych". Koszt np. wyżywienia w placówkach oświatowych w gminie K. winien być organowi znany i nie powinien być kwestionowany w tym zakresie, a tak w decyzji organ orzekł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza, w części ustalającej skarżącej odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w R. (dalej jako "DPS").

W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, skarżącej zaproponowano zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jednakże skarżąca nie przystąpiła do jej podpisania. Wobec tego ustalono w drodze decyzji administracyjnej odpłatność skarżącej za pobyt matki w DPS.

W niniejszej sprawie organy niewłaściwie jednak zastosowały art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. Należy podkreślić, że skoro art. 61 ust. 2d u.p.s. obliguje organ przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 u.p.s., to oznacza, że istotny jest nie tylko warunek dochodowy określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., ale również możliwości osoby ponoszącej odpłatność, który to aspekt został pominięty w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poddał analizie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny skarżącej w kontekście spełniania kryterium dochodowego, czemu dano wyraz z uzasadnieniu. Poza zakresem analizy pozostały natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a które także wymagają uwzględnienia. Z naruszeniem art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 3 u.p.s. organ przyjął, że kwestia możliwości częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności pozostaje do rozważenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. o zwolnienie z opłaty. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). W rezultacie do organu należy również ocena możliwości ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego już na etapie jej określania, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Stanowisko, takie jak wyrażono powyżej, przedstawiono między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2022 r., I OSK 1848/21, z dnia 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22, z dnia 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22 (zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując przedstawiony wątek Sąd stwierdza, że organy w badanej sprawie naruszyły też art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Decyzja dotycząca odpłatności za pobyt L. K. w domu pomocy społecznej obciążająca skarżącą powinna być wydana przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji życiowej skarżącej i jej możliwości płatniczych. Należało więc poddać weryfikacji dochody w rodzinie skarżącej, w tym także takie okoliczności, jak zgłaszane obniżenie dochodów, w kontekście potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny.

Powyższe okoliczności stały się wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji obu instancji wydanych w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności rozstrzygnie kwestię całkowitego bądź częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty już w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty, a także odniesie się do zarzutów skarżącej co do sposobu ustalenia jej sytuacji finansowej. Organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a.